一、 重點把握三個原則
據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測，2009年全國農民工總量為22978萬人，比上年增加436萬人，增長1.9%，其中外出務工14533萬人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)8445萬人。農村勞動力轉移就業(yè)呈穩(wěn)定增長態(tài)勢。
為什么中國的農民工問題這么突出？研究發(fā)現(xiàn)，一是中國農民數(shù)量龐大，這是國情；二是中國長期實行城鄉(xiāng)分治的社會制度，建立了“一個體制，三個制度”，即計劃經(jīng)濟體制和人民公社制度、農產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度；三是改革開放以來，中國大規(guī)模的工業(yè)化、城市化進程加快。因此，農民工問題是中國特色，史無前例。中國是農業(yè)大國，農業(yè)人口多，農業(yè)勞動力轉移是現(xiàn)代化過程中繞不過去、又必須解決好的問題。從一定意義上說，中國的現(xiàn)代化就是農民的工業(yè)化和城市化；中國農民的轉移之路主要是農民工。因此，農民工問題在中國現(xiàn)代化進程中有特殊的歷史地位，不僅關系到農民的轉移就業(yè)、農民的增收、農業(yè)農村的發(fā)展，關系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，也關系到 中國現(xiàn)代化的順利推進。農民工問題是我國現(xiàn)代化進程中的重大課題。
如何解決好農民工問題，首先就要了解農民工關心的問題、政府管理要解決的問題。
農民外出務工最關心五件事：找到工作、拿到工資、工傷大病有保險、有地方住、子女能上學。政府管理應主要著眼于：如何提高農民的就業(yè)技能，加強就業(yè)服務；進城務工農民的權益如何得到保障，就業(yè)環(huán)境如何得到改善；農民工如何有序進入城市生活，并逐步成為市民，完成城市化；更廣大的農村富余勞動力如何逐步、合理地轉移出來，實現(xiàn)比較充分就業(yè)。此外，農村勞動力大量轉移后，農業(yè)生產(chǎn)如何搞，也需要引起高度關注。
解決農民工問題的基本思路，應當順應現(xiàn)代化的一般規(guī)律，考慮中國的特殊國情，重點把握三個原則。一是要堅持農民向工業(yè)、服務業(yè)轉移就業(yè)，向城市有序流動遷移的方向，打開城門，合理引導，逐步轉移，有序進城；二是要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，采取綜合措施，堅持兩條腿走路，一方面大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟和農村二三產(chǎn)業(yè)，讓一部分農民就地轉移，另一方面要改善農民工就業(yè)環(huán)境和待遇，讓一部分農民進城務工，安居樂業(yè)；三是要立足當前，著眼長遠，創(chuàng)造條件，抓緊解決農民外出務工面臨的現(xiàn)實突出問題，同時推動體制改革創(chuàng)新，探索消除產(chǎn)生農民工問題的深層次體制原因。
二、抓緊解決七個問題
第一，關于農民工就業(yè)問題
2008年底的大量農民工提前返鄉(xiāng)和2010年初的“民工荒”都成為社會關注的熱點問題，這在一定程度上反映了農民工就業(yè)的脆弱性和不穩(wěn)定性。針對國際金融危機對農民工就業(yè)的影響，中央出臺了一系列促進和扶持農民工就業(yè)的政策，扭轉了農民工就業(yè)規(guī)模下降的勢頭。
今年年初的“民工荒”問題，在去年下半年就開始顯現(xiàn)，不僅珠三角、長三角等沿海發(fā)達地區(qū)缺工嚴重，內地一些省份也出現(xiàn)了結構性缺工。然而據(jù)估算，目前我國農村剩余勞動力還有一億左右，農業(yè)技術進步還將釋放出更多的富余勞動力。今后很長一段時間我國農村勞動力仍是供大于求，總體上不存在“民工荒”問題。
針對農民工就業(yè)難的實際情況，今后要把提高就業(yè)競爭力和增強就業(yè)穩(wěn)定性放在突出位置，采取多渠道措施，促進農民工轉移就業(yè)。
一是大力開展農民工職業(yè)技能培訓。根據(jù)企業(yè)用工需求和農村勞動力培訓意愿，大力開展多種門類、多種形式的培訓，增強農民工外出適應能力、就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。2009年，中央財政安排資金11億元，全年培訓農村勞動力300萬人。
二是完善農民工就業(yè)信息服務。加強輸出地與輸入地勞務對接，健全城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務體系，多渠道為農民工提供就業(yè)信息。輸出地要為準備外出就業(yè)的農民免費提供政策咨詢和準確、及時的務工信息；輸入地要完善用工信息發(fā)布機制，所有職業(yè)介紹機構向農民工免費開放。
三是引導農民就地就近轉移就業(yè)。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、縣域經(jīng)濟，大力發(fā)展農村“水電路氣房”；大規(guī)模開展農田水利和標準農田建設，增加農民的就業(yè)機會；發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展，為農民工就業(yè)提供更多就業(yè)崗位。
四是鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不僅解決自己的問題，還增加新的就業(yè)機會，是今后農村新的增長點。要在財政、稅收、信貸、土地等方面給予大力支持，積極引導返鄉(xiāng)農民工參與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和新農村建設，發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)，創(chuàng)辦工商企業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。
第二，關于農民工工資問題
抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，2009年外出農民工月平均收入為1417元，比上年增加了77元，增長5.7%。分地區(qū)看，東部地區(qū)農民工月均收入1422元，比上年增加70元，增長5.2%；中部地區(qū)農民工月均收入1350元，比上年增加75元，增長5.9%；西部地區(qū)農民工月均收入1378元，比上年增加105元，增長8.3%。
目前農民工的工資水平總體還比較低，增長速度較慢，與城鎮(zhèn)職工工資差距不斷拉大，與農民工的價值貢獻不相稱。隨著農民工的消費不斷增加，現(xiàn)有的工資水平不能夠滿足農民工改善生活、積累財富、促進發(fā)展的需要。特別是農民工的工資大多是在勞動時間長、強度大、條件差的情況下獲得的，付出的成本比較高。據(jù)調查，農民工平均每個月工作26天，每周工作58.4個小時。其中，89.8%的農民工每周工作時間多于《勞動法》規(guī)定的44個小時。特別是與城鎮(zhèn)職工相比，農民工普遍沒有享受醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、住房等社會福利，而農民工每年至少為城市貢獻一萬億元。
提高農民工工資水平不僅是調整國民收入分配結構、實現(xiàn)社會公平正義的客觀要求，也是開拓消費市場、擴大國內需求的迫切需要。我國有2.3億農民工，如果每月工資提高100元錢，按農民工每年就業(yè)10個月計算，每年要增加收入2300億元。農民工的工資消費率是比較高的，不僅個人在城鎮(zhèn)要進行生活開銷，而且還將大部分資金寄回農村，對擴大消費市場特別是農村消費市場是很重要的。
目前收入分配中，勞動占比偏低，因此要努力提高勞動在初次收入分配中的比重。這就要求要妥善處理好國家、企業(yè)和農民工的利益關系，建立農民工工資合理增長機制，促進農民工工資合理增長，讓農民工充分享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的成果。
一是嚴格執(zhí)行和完善最低工資制度。要嚴格執(zhí)行最低工資標準至少兩年調整一次的規(guī)定，并與當?shù)匚飪r水平等掛鉤，盡快合理提高農民工最低工資標準。應借鑒國外通行做法，推行小時最低工資標準，在一些分散就業(yè)的行業(yè)和崗位，按工作小時計薪。我國現(xiàn)行的最低工資標準，由省級政府確定。最近，北京等11個省市制定了新的最低工資標準，上調幅度全部在10%以上，部分省市達到20%以上。北京市將最低工資標準從800元/月調整為960元/月，非全日制從業(yè)人員小時最低工資標準由9.6元/小時提高到11元/小時。廣東省調整后的最低工資標準平均提高21%，分為5個檔次，企業(yè)職工最低工資標準分別為1030元/月、920元/月、810元/月、710元/月、660元/月。勞動輸入大省尤其要嚴格執(zhí)行最低工資制度。
二是積極推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度。工資集體協(xié)商制度是形成勞動關系主體雙方依法自主協(xié)調機制的好形式，對維護農民工合法權益、穩(wěn)定和協(xié)調好勞動關系十分重要。目前全國地市一級基本建立了由政府、工會、企業(yè)代表組成的勞動關系三方協(xié)調機制，關鍵是要發(fā)揮工會組織的作用。今后要以工資分配、工時和勞動定額等勞動標準為主要內容，推動全面開展企業(yè)工資集體協(xié)商。
三是建立農民工工資發(fā)放保障制度。要加快建立工資支付監(jiān)控制度和工資保證金制度，確保農民工工資按月足額發(fā)放。對農民工集中的用人單位發(fā)放工資情況，要實行重點監(jiān)管，強制在開戶銀行按期預存工資保證金，實行專戶專賬管理。對拖欠農民工工資情節(jié)嚴重的用人單位要加重處罰，責令其停業(yè)整頓直至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。
第三，關于農民工子女教育問題
對很多農民工來說，子女教育是他們最關心的問題。有不少農民工到城市打工并不是單純地為了就業(yè)，而是為了能讓孩子和城里孩子一樣受到良好教育。因此，解決好農民工子女教育問題，就是對農民工最大的幫助和關懷。
為使農民工子女受到良好的義務教育，2008年國務院提出了“兩為主”的原則，即以流入地為主、公辦學校為主；2009年又撥出專款獎勵各地區(qū)解決農民工隨遷子女接受義務教育問題。近年來農民工子女教育問題已經(jīng)有了比較大的改善,但是目前還存在兩個問題。一是城市公辦學校教學資源仍然不能滿足需求。隨著農民工隨遷子女教育的需求日益增長，城市公辦學校教學資源顯得供不應求，農民工子女進入公辦學校的門檻很高。二是農民工子弟學校教學條件普遍不好，教學設施、師資質量都有明顯差距。大多數(shù)農民工子弟學校的義務教育經(jīng)費沒有納入財政預算，只能靠向農民工收費維持運轉；學校師資力量普遍很弱，一些老師甚至沒有教師資格證。
解決農民工子女教育問題，要統(tǒng)籌發(fā)展公辦教育資源和民辦教育資源，著力提高教學質量。
一是落實好“兩為主”政策。把農民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和教育經(jīng)費預算，按照實際在校人數(shù)足額撥付教育經(jīng)費。對于公辦教學資源不足的農民工集聚地區(qū)，要想方設法加大投入、調配資源，改善教學條件，或者新建一批公辦學校。
二是提高民辦教學資源水平。對于農民工子弟學校，簡單地禁止和關閉都不可取，要支持和規(guī)范其發(fā)展，將受政府委托承擔義務教育任務的農民工子弟學校，納入統(tǒng)一的師資培訓和教學管理，提高安全水平和師資水平，逐步讓其享受與公辦學校同等的財政扶持政策。對在農民工子弟學校就讀的學生，也要按照公辦學校的標準，免除學雜費，享受相關補助。
三是逐步分離學籍和戶籍。農民工子女在城市接受義務教育，再回到農村讀高中，不利于他們的正常教育和健康成長?？梢钥紤]逐步將學籍和戶籍相分離，首先在農民工戶籍所在省份范圍內，讓農民工子女在父母就業(yè)地享有參加中考、高考的權利，并逐步在全國范圍內推行。
第四，關于農民工社會保障問題
社會保障對于城市化和農民工自主擇業(yè)具有重要意義。2003年《工傷保險條例》出臺，明確將農民工納入工傷保險范疇，建筑施工、煤礦等高危行業(yè)農民工參保問題已得到基本解決，目前正在著力解決商貿、餐飲服務等行業(yè)農民工參保問題。農民工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的轉移接續(xù)問題也取得了重大突破。2009年底，國務院辦公廳就基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)問題專門發(fā)出通知，規(guī)定農民工跨省流動就業(yè)時，養(yǎng)老保險的單位繳費也可按一定比例轉移，從而實現(xiàn)了農民工基本養(yǎng)老保險關系的可轉移接續(xù)。同時，自2010年7月1日起，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險可以轉移接續(xù)。
雖然農民工社保制度不斷完善，但目前社保覆蓋面仍然比較窄，保障水平還比較低。截至2009年底，農民工參加工傷保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的比例分別只有24%、19%、12%左右。社會保障問題不解決，農民工就很難實現(xiàn)真正意義上的城市化。應當堅持低標準、廣覆蓋、可接續(xù)原則，完善農民工社會保障制度，不斷擴大農民工社會保障覆蓋面，建立健全轉移接續(xù)機制。
一是加大農民工工傷保險政策落實力度。以商貿、餐飲、住宿、家庭服務等勞動密集型行業(yè)的農民工為重點人群，盡快實現(xiàn)工傷保險對整個農民工群體的全覆蓋。只要發(fā)生用工關系，出現(xiàn)工傷問題就要按條例規(guī)定，要求企業(yè)承擔相應責任。要簡化農民工工傷認定、鑒定和糾紛處置程序。提高工傷待遇水平特別是一次性補助標準，保障遭工傷或患職業(yè)病的農民工獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的醫(yī)療救助和經(jīng)濟補償。
二是健全農民工醫(yī)療保障制度。與企業(yè)簽訂勞動合同、建立穩(wěn)定勞動關系的農民工都要納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。鼓勵其他農民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或農村新型合作醫(yī)療保險。繼續(xù)完善基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)辦法。
三是加快健全農民工養(yǎng)老保險制度。引導和鼓勵農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險。有序、規(guī)范開展農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作。研究制定城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與新型農村社會養(yǎng)老保險的銜接政策，保障回鄉(xiāng)農民工的合法權益。
第五，關于農民工住房問題
目前大部分農民工集中在“城中村”、城鄉(xiāng)結合部租房，配套設施不完善，居住條件很差。保障農民工在城市具有真正意義上的居住權，才能避免出現(xiàn)城市“貧民窟”。
農民工住房問題突出，主要有三個原因。一是農民工買不起、租不起城市商品房。據(jù)建設部調查，目前74.1%的農民工能承受的購房單價在3000元/平米以下，76.2%的農民工能承受的月租金在100-300元之間。二是城鎮(zhèn)住房保障體系未包括農民工。農民工不能享受經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房。三是現(xiàn)行用地政策制約了農民工集體宿舍的建設。集中建設農民工集體宿舍的用地方式都與現(xiàn)行工業(yè)用地、集體建設用地、土地收購儲備等政策相沖突。
為解決農民工住房問題，國家出臺了一系列政策措施，提出用工單位是改善農民工居住條件的責任主體。一些地方政府也進行了初步探索。如重慶市參照經(jīng)濟適用房政策，鼓勵企業(yè)在工業(yè)園區(qū)為農民工建設集體宿舍或經(jīng)濟公寓；通過適當補貼，鼓勵街道、社會單位和集體將存量房、閑置房改建為適合農民工租住的“陽光公寓”；允許符合條件的進城務工農村家庭購買一套經(jīng)濟適用房。解決農民工住房問題可以從以下幾方面著手。
一是把農民工納入國家住房保障政策體系。把在城市穩(wěn)定就業(yè)、居住一定年限的農民工，納入政府廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房政策享受范圍?；蛘叱雠_針對性強的農民工公寓建設支持政策。
二是完善農民工住房租賃市場。鼓勵社區(qū)街道、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)建設適合農民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。探索在城鄉(xiāng)結合部經(jīng)過規(guī)劃，由集體經(jīng)濟組織利用閑置建設用地建立農民工公寓。
三是建立完善農民工住房公積金制度。住房公積金制度應當面向所有農民工，有條件的農民工可以申請住房公積金貸款，并且可以支付房租。
四是完善農民工住房配套制度。把農民工住房納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮農民工住房位置、基礎設施能力，避免出現(xiàn)農民工居住區(qū)大規(guī)模集中的情況。
第六，關于城市如何對待與接納農民工問題
當前，農民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，事實上成為城市居民的一部分，他們與城市既是密不可分的，但又是有隔膜的。城市必須放寬胸懷，拆除圍墻，歡迎新市民的到來。因此，對待農民工的態(tài)度應該是降低城市門檻接納他們，用現(xiàn)代文明和城市文化同化他們，讓具備條件的農民工有序地融入城市，成為新市民和新產(chǎn)業(yè)工人。從政府的角度講，除了經(jīng)濟層面給予同等待遇之外，還要調整完善相關的公共管理和社會政策，推動農民工的社會融入和心理融入。
一是改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。與公共服務和社會福利連接的戶籍制度，是農民工受到不公平待遇和難以融入城市的制度根源。戶籍制度改革不是把農村戶口本，換成城鎮(zhèn)戶口薄，而是要讓農民在自由遷徙的前提下，享受到附著其上的各種福利待遇。推進戶籍制度改革，總的方向，一是放開，放開中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)戶籍。二是放寬，大城市戶籍制度可以實行漸進式改革，讓穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民工轉為市民，應把就業(yè)、居住、交稅、繳納社保等作為落戶條件，把技術等級作為條件。
二是把農民工納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理。目前農民工大多租住在城市社區(qū)，但與城市居民咫尺天涯。從發(fā)展模式看，要竭力避免大批農民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面，最好是走農民工分散融入城市社區(qū)的模式。社區(qū)管理要覆蓋農民工，農民工要逐步參與社區(qū)管理。
三是城市的公共服務設施，尤其是公共文化和教育設施應當向農民工開放。文化生活和素質教育對進城農民工非常重要，使他們接受現(xiàn)代文明、城市文明、城市生活習俗等方方面面的影響和熏陶，加快其思想、文化、習俗的城市化。
四是加強對農民工的人文關懷。大量農民工孤身在城市工作、生活，難以融入城市，面臨許多心理問題。這些農民工由于文化程度不高，特別是新生代農民工，心理不成熟、比較脆弱，對被歧視敏感，受挫后容易失去希望。應高度重視農民工的人文關懷，營造良好的社會輿論，形成關心農民工工作、關懷農民工生活、關注農民工心理的良好氛圍。
第七，關于農民工轉移后的農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展問題
現(xiàn)在外出農民工大多是青壯年，科技文化水平普遍較高。大量相對較高素質的勞動力外出使務農勞動力素質呈結構性下降，農業(yè)勞動力歲數(shù)偏大、文化較低、婦女居多的現(xiàn)象比較普遍。目前一些農村已很難找到40歲以下的勞動力，個別地區(qū)甚至已經(jīng)出現(xiàn)農業(yè)勞動力絕對短缺現(xiàn)象。為應對農村勞動力轉移對農業(yè)生產(chǎn)的影響，各地進行了積極探索。
一是創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營方式。健全完善農村土地承包權流轉市場，引導農民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育種糧大戶、養(yǎng)殖大戶，支持發(fā)展專業(yè)化、集約化生產(chǎn)。大力發(fā)展農民合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型市場主體。
二是加快推進農業(yè)機械化。積極培育適合不同產(chǎn)品、不同地域特點的農業(yè)機械，促進農機與農藝相結合，大力推廣秧苗栽插、油菜收割等農民迫切需要的農機裝備，不斷提高農業(yè)機械化水平。
三是抓緊完善農業(yè)社會化服務。大力扶持農資配送、機耕機收、科技推廣、農業(yè)信息、統(tǒng)防統(tǒng)治等農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展。加快推進基層農技推廣體系改革與建設，提升農業(yè)公共服務能力。與發(fā)達國家相比，我國的農業(yè)服務業(yè)發(fā)展相對落后。歐美發(fā)達國家的農戶基本上只從事專業(yè)生產(chǎn)，各種服務組織圍繞著專業(yè)化生產(chǎn)，提供全過程的服務。美國直接從事農業(yè)生產(chǎn)的人口占全國從業(yè)人員總數(shù)的2%，而為農業(yè)配套服務的科研、技術、勞務、營銷、加工儲運等相關人員則占15%。
四是著力培養(yǎng)新型農民。借鑒德國、日本、韓國等國家培養(yǎng)職業(yè)農民的做法，與科研院校開展定向委托培養(yǎng)，免費開辦農業(yè)職業(yè)學校，組織多種形式的農業(yè)技術培訓，培養(yǎng)一批農村管理人才、種養(yǎng)業(yè)能手、農機作業(yè)能手、科技帶頭人、農村經(jīng)紀人和專業(yè)合作社領辦人，依靠職業(yè)化的農民來發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。此外，要保護好進城農民工的土地承包權益。農民進城穩(wěn)定下來需要一個很長的過程，建議不要急于收回進城農民工的承包地。要穩(wěn)定農村土地承包關系，堅持依法、自愿、有償原則，積極引導農村土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營，保證農民工進退有路，降低其打工成本，降低社會穩(wěn)定的風險。中國的農民工問題是個長期性問題，幾億農民離開土地，走出農村，進入工業(yè)，融入城市，并在這一壯麗過程中完成他們自身的蛻變，絕不是三年五載之功，需要十幾年乃至幾十年的時間。今后一個時期，農民工總量增加、增量下降的趨勢將逐漸明顯。
總之，農民向非農產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，轉變?yōu)楣と撕褪忻瘢峭七M工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物，是社會全面進步的重要標志。伴隨著我國二元社會經(jīng)濟結構的打破，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距、工農差距的逐步消失，我國的農民工問題將逐步得以解決，農民工終將在現(xiàn)代化中完成其歷史使命。
