提 要
當前，土地利用總體規(guī)劃中的指標分解和土地利用分區(qū)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化道路和空間等級結構，主體功能區(qū)規(guī)劃中的主體功能分區(qū)劃分等均需要國土規(guī)劃的指導。探索符合中國國情的國土規(guī)劃模式，對推進國土規(guī)劃的編制工作具有重要作用。
以優(yōu)化國土空間結構、提高國土空間的效率、改善國土空間環(huán)境、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展為主要任務，構建富有活力、安全、可持續(xù)、協(xié)調的國土空間格局。
編制和實施國土規(guī)劃（與國際上的空間規(guī)劃、綜合規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等在內容上相對應），規(guī)范國土空間秩序，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是主要工業(yè)化國家國家政府加強宏觀管理的重要舉措。國土資源部從2002年起開展國土規(guī)劃的試點探索，取得了有益的成果，但真正的國土規(guī)劃編制工作尚未開展。當前，土地利用總體規(guī)劃中的指標分解和土地利用分區(qū)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化道路和空間等級結構，主體功能區(qū)規(guī)劃中的主體功能分區(qū)劃分等均需要國土規(guī)劃的指導。國務院先后批復的多個區(qū)域規(guī)劃的實施同樣需要國土規(guī)劃進行綜合協(xié)調。李克強副總理在聽取國土資源部工作匯報時的講話中明確提出需要開展國土規(guī)劃編制工作，并要求國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃銜接一致。在這一形勢下，探索符合中國國情的國土規(guī)劃模式，對推進國土規(guī)劃的編制工作具有重要作用。
借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，創(chuàng)新國土規(guī)劃模式
國土規(guī)劃是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。自20世紀30年代起，主要工業(yè)化國家先后開展了適應本國國情的國土規(guī)劃。德國統(tǒng)一后，兩次編制《空間規(guī)劃政策指導框架》以及《空間規(guī)劃報告》，分析空間發(fā)展趨勢，制定空間發(fā)展政策包括財政轉移支付、經(jīng)濟促進政策、交通政策、科研政策、城市規(guī)劃政策、住房政策和農(nóng)業(yè)政策等。英國2004年開始，在傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃基礎上編制《規(guī)劃政策陳述》，為部門和地方規(guī)劃提供指導，內容包括綠帶、住房、鄉(xiāng)村、通信、自然保護、可更新資源等。日本自1961年至今，前后編制六次國土規(guī)劃，涉及產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境、防災、資源利用等不同領域和不同地區(qū)，為國土利用計劃、城市規(guī)劃、特別地區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃提供基礎。美國國土規(guī)劃以市縣綜合規(guī)劃為主，內容包括人口與經(jīng)濟、土地利用、環(huán)境保護等。各國空間規(guī)劃名稱不同，內容不同，但都是從本國特點出發(fā)，適應本國的政治和經(jīng)濟體制、地域面積、自然背景、經(jīng)濟發(fā)展特點的需要，形成了多樣化的國土規(guī)劃模式。同樣，我國上世紀80年代開展的國土規(guī)劃提出，確定本地區(qū)主要自然資源開發(fā)規(guī)模、布局和步驟，確定人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)的合理布局，明確主要城鎮(zhèn)的性質、規(guī)模及其相互關系，合理安排交通、通信、動力和水源等區(qū)域性重大基礎設施以及提出環(huán)境治理和保護的目標與對策的具體任務，這是符合當時的經(jīng)濟發(fā)展階段特點的。
當前，受國際金融危機影響，全球經(jīng)濟進入中低速增長時期。我國面臨著切實推進經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長方式轉變，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化行政管理體制改革等新形勢。從我國國情出發(fā)進行國土規(guī)劃，與當前的經(jīng)濟發(fā)展階段相適應，借鑒發(fā)達國家國土規(guī)劃經(jīng)驗，發(fā)展中國的國土規(guī)劃模式。
明確規(guī)劃編制內容，統(tǒng)籌各類規(guī)劃空間
以現(xiàn)行各類空間規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌國土開發(fā)、利用、保護和整治，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)、基礎設施建設、生態(tài)保護等多層次的國土空間，統(tǒng)籌國家、省、市和縣等不同層級的國土空間，統(tǒng)籌加強政府宏觀管理和發(fā)揮市場在空間配置中基礎性作用的關系。以優(yōu)化國土空間結構、提高國土空間的效率、改善國土空間環(huán)境、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展為主要任務，構建富有活力、安全、可持續(xù)、協(xié)調的國土空間格局。
構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)空間。產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化配置是提高社會經(jīng)濟發(fā)展競爭力的重要方面。依據(jù)區(qū)域自然、社會經(jīng)濟條件和發(fā)展定位，確定不同類型、不同規(guī)模的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域，第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間格局。制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間政策，引導產(chǎn)業(yè)空間的合理布局，提高產(chǎn)業(yè)空間利用綜合效率。
構建規(guī)范有序的資源開發(fā)空間。合理的資源開發(fā)與利用格局是國家資源安全的基礎，主要涉及土地資源、礦產(chǎn)資源、能源資源和水資源等。以資源開發(fā)和評價為基礎，建立不同類型、不同規(guī)模的資源綜合開發(fā)體系，形成資源開發(fā)、利用、保護和整治相協(xié)調，不同類型資源相協(xié)調的資源綜合開發(fā)空間格局。制定資源開發(fā)與利用的空間政策，推進資源的集約、高效和綜合利用，保障資源安全。
構建綜合協(xié)調的基礎設施空間。基礎設施建設對國土開發(fā)格局起基礎支撐作用和重要的引導作用。以基礎設施綜合供需評價為基礎，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域，綜合鐵路、公路、機場、通信等各類基礎設施的體系，形成綜合協(xié)調的基礎設施空間格局。制定綜合基礎設施空間政策，提高基礎設施空間利用效率。
構建保護與整治結合的生態(tài)空間。生態(tài)安全是國家安全的重要內容。以生態(tài)調查、生態(tài)敏感性評價和災害評價為基礎，建立涵養(yǎng)水源、防沙固沙、保持水土、維護生物多樣性、保護自然文化資源、防治自然災害等不同功能的生態(tài)空間，形成統(tǒng)籌各類生態(tài)功能、生態(tài)保護與整治相結合生態(tài)空間格局。制定生態(tài)安全的空間政策，保持城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，防止自然災害，保障生態(tài)安全，促進可持續(xù)發(fā)展。
構建相互協(xié)調的多樣化國土空間格局。從我國多樣性的自然、經(jīng)濟發(fā)展和文化特點出發(fā)，以國土資源潛力和綜合承載能力評價為基礎，綜合考慮產(chǎn)業(yè)空間、資源開發(fā)空間、基礎設施空間和生態(tài)空間，構建多樣化的國土空間。統(tǒng)籌協(xié)調不同區(qū)域和類型的政策，形成差別化的國土空間政策。
建立規(guī)劃實施措施，指導各類空間規(guī)劃
建立國土空間規(guī)劃體系，落實國土空間政策。綜合協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的關系，區(qū)分各規(guī)劃的主要職能，逐步建立規(guī)范有序的國土空間規(guī)劃體系。從發(fā)揮國土規(guī)劃的宏觀指導功能出發(fā)，將相關規(guī)劃如土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護與建設規(guī)劃等作為國土規(guī)劃德政策工具，具體落實相應的國土空間政策。
注重運用經(jīng)濟手段，發(fā)揮市場在國土空間配置中的基礎作用。適應不斷完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在加強國土規(guī)劃實施行政措施的同時，注重規(guī)劃中經(jīng)濟實施手段的運用，發(fā)揮市場的基礎配置作用。加強公共財政對不同國土空間實行支付、補償、援助等的安排，落實基本公共服務均等化。加強公共投資政策，引導社會投在在國土空間開發(fā)、利用、保護和整治安排中的作用。重視運用稅收等其他經(jīng)濟手段，改善國土空間秩序。
逐步開展國土規(guī)劃法制建設，提高國土規(guī)劃的權威性。以國務院發(fā)布《關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》、《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》為基礎，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相銜接，逐步建立《國土規(guī)劃法》，明確國土規(guī)劃定位，確立國土規(guī)劃的主要內容和任務，明晰各部門和各級政府在國土規(guī)劃編制與實施中的職責，提出保障國土規(guī)劃實施的政策要求。
不斷加強科技研究和隊伍建設，培養(yǎng)國土規(guī)劃基礎支撐能力。整合深化已有各類調查與評價如全國第二次土地資源調查、生態(tài)環(huán)境調查與評價、水資源調查、礦產(chǎn)資源調查等成果，為國土規(guī)劃提供科學基礎。加強國土空間結構體系、空間要素及相互關系、空間政策等方面的應用基礎研究，為國土規(guī)劃提供方法基礎。逐步建立多學科的隊伍，尤其增加社會科學包括社會學、經(jīng)濟學、法律學和管理學等學科的比重，為國土規(guī)劃提供人才基礎。不斷提高國土規(guī)劃的基礎支撐能力。
