關于印發(fā)《地方交通運輸大部門體制改革研究》
和《深化中心城市交通運輸行政管理體制改革研究》的通知
廳函體法[2008]172號
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產建設兵團交通廳（局、委），各中心城市交通局（委）：
為認真貫徹落實黨的十七屆二中全會關于深化行政管理體制改革的總體部署和要求，不斷深化交通運輸行業(yè)行政管理體制改革，加快形成城鄉(xiāng)一體的綜合交通運輸體系，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，部組織開展了地方，中心城市交通運輸行政管理體制改革研究，并形成了《地方交通運輸大部門體制改革研究》和《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》兩個研究報告。
這兩個研究報告提出了深化我國交通運輸行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標、主要任務及優(yōu)化交通運輸行政管理組織結構的基本模式。為交通運輸部門按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調的思路，轉變職能、理順關系、創(chuàng)新體制提供了可行的意見和建議。交通運輸部作為全國交通運輸行業(yè)主管部門，按照國務院賦予的指導交通運輸行業(yè)體制改革的職責，為配合地方政府機構改革，部決定印發(fā)這兩個研究報告，作為部對交通運輸行業(yè)行政管理體制改革的指導性意見。供各地在地方交通機構改革中參照執(zhí)行。
各省級和中心城市交通運輸主管部門，應在地方政府的領導下，積極配合機構改革主管部門做好交通運輸行政管理體制改革工作。
中華人民共和國交通運輸部辦公廳（章）
二OO八年十二月二十九日
《地方交通運輸大部門體制改革研究》和
《深化中心城市交通運輸行政管理體制改革研究》（簡本）
交通運輸部“深化我國交通運輸行政管理體制改革研究”總課題組
二OO八年十二月北 京
《深化我國交通運輸行政管理體制改革研究》
組長： 高宏峰
副組長：何建中
主要成員：朱伽林、徐光、李作敏、李樹棟、徐麗、江玉林
《地方交通運輸大部門體制改革研究》
課題承擔單位：交通部規(guī)劃研究院
組長： 徐光
副組長：徐麗 譚小平
主要參加人員：姚曉霞 王燕弓 黃全勝 韓東方 朱超 李弢
《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》
課題承擔單位：交通部科學研究院
組長： 李作敏
副組長：江玉林 張柱庭
主要參加人員：涂智 馮立光 郝記秀 王兆榮 陸培基
常保平 劉燚明
《地方交通運輸大部門體制改革研究》
引 言
按照黨的十七大加快行政管理體制改革的要求，我國新一輪行政管理體制改革正在全面推開。根據(jù)十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》和《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》，交通運輸領域要積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。目前，國務院機構改革組建了新的交通運輸部，地方政府機構改革也提出了整合優(yōu)化交通運輸組織結構的任務。
部黨組高度重視行業(yè)體制改革工作，在開展學習實踐科學發(fā)展觀活動中，經廣泛凝聚共識，提出把“創(chuàng)新體制機制有新舉措”作為破解行業(yè)發(fā)展突出矛盾的著力點之一。而以大部門體制為切入點，積極推進地方交通運輸行政管理體制改革，成為創(chuàng)新行業(yè)體制機制的關鍵環(huán)節(jié)。為此，交通運輸部成立了專門研究小組，將研究和指導地方交通運輸行政管理體制改革作為學習實踐活動的重要任務，旨在通過研究，提出深化地方交通運輸行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，探索建立符合大部門體制改革要求的地方交通運輸行政管理體制的基本模式，啟發(fā)改革思路，指導改革實踐。
一、地方交通運輸行政管理體制改革的形勢和要求
（一） 國家新一輪行政管理體制改革的形勢
1 中央關于深化行政管理體制改革的總體部署
黨的十七大提出要加快行政管理體制改革，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制?！笔邔枚腥珪蛾P于深化行政管理體制改革的意見》對改革作出了具體部署，提出今后五年要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設。十一屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》，組建了新的交通運輸部。
在國務院機構改革的同時，地方政府機構改革也已全面跟進。根據(jù)《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》，地方政府機構改革要著力轉變政府職能，理順權責關系，調整優(yōu)化組織結構，規(guī)范機構設置。要求各地結合實際，在交通運輸?shù)绕邆€行業(yè)領域，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。
2 地方交通運輸行政管理體制改革的客觀要求
首先，要以大部門體制為切入點。本輪行政管理體制改革，突出強調探索實行交通運輸大部門體制，這是加快發(fā)展現(xiàn)代綜合運輸體系的必然要求，也順應了交通運輸從分散發(fā)展到集約發(fā)展的階段遞進規(guī)律，更是減少部門職責交叉、理清權責關系的迫切需要。構建交通運輸大部門體制，成為破除體制束縛的突破口和深化改革的重要切入點。
其次，要以職能轉變?yōu)楹诵?。地方交通運輸行政管理體制改革，要堅持以政府職能轉變?yōu)楹诵模涌焱七M政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，切實加強宏觀管理，更加注重公共服務，著力改進職能手段，進一步理順職能關系，優(yōu)化職能結構，全面、正確、高效地履行好行業(yè)管理的政府職能。
第三，要以機構改革為載體。政府職能轉變，最終要體現(xiàn)在機構改革上。按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，進一步優(yōu)化行政組織結構，規(guī)范機構設置。機構改革的范圍既包括地方各級政府交通運輸主管部門，也包括承擔行政管理職能的各種事業(yè)性質的專業(yè)管理機構。按照行政學理論，優(yōu)化組織結構，關鍵在于優(yōu)化組織的橫向結構（即橫向分工形成的部門化）和縱向結構（即縱向分工形成的層級化），平衡好橫、縱向結構關系，也即“條”和“塊”之間的關系。我國行政管理體制改革的近期態(tài)勢是：橫向上要精簡部門數(shù)量，探索實行大部門體制；縱向上要減少行政層級，探索省直管縣的行政體制。
第四，要以行政法制為基礎。行政法制旨在規(guī)范行政主體的行政行為，推進依法行政。依法行政要求行使行政權力必須具備行政主體資格（沒有法律法規(guī)直接授權的事業(yè)單位，不能獨立承擔行政責任），行政權力的取得和行使必須要有法律依據(jù)，行使行政權力必須承擔相應的責任。我國《全面推進依法行政實施綱要》提出了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的基本要求。強調要推進政府職能轉變，建立健全科學民主決策機制，提高制度建設質量，理順行政執(zhí)法體制，完善行政監(jiān)督制度和機制。要“繼續(xù)開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執(zhí)法試點。”
3 地方交通運輸行政管理體制改革的重點任務
綜合上述分析，深化地方交通運輸行政管理體制改革的重點任務應當包括：①整合交通運輸行政資源，構建大部門體制；②轉變行業(yè)政府管理職能，優(yōu)化職能結構；③統(tǒng)籌交通運輸主管部門及其專業(yè)管理機構改革，優(yōu)化組織結構；④全面推進行業(yè)依法行政，加強制度建設。
（二）交通運輸?shù)膶傩蕴卣骷皩π姓芾淼囊?/p>
交通基礎設施具有公共物品的基本屬性，運輸則具有普遍服務的基本屬性。交通基礎設施和運輸服務的共有特征，可歸納為公共性、外部性、網絡性、技術性。它們共同決定了：政府應把交通運輸發(fā)展列為公共政策的優(yōu)先之列；應擔負起積極干預、宏觀調控的責任；應實施專業(yè)化和一體化相結合的綜合協(xié)調管理；應大力促進現(xiàn)代交通運輸業(yè)發(fā)展。
1 交通基礎設施的特性對行政管理的要求
交通基礎設施具有自然壟斷性和投資專用性等特性。要求政府一是要加強規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調，優(yōu)化資源配置、提高網絡效應；二是要加強對建設、維護和運營的監(jiān)管，防止服務偏離；三是要承擔起主導投資安排的責任，給予足夠的財政投入或者籌集資金的政策支持及制度保證。
根據(jù)現(xiàn)代公共物品提供理論，在交通基礎設施的建設和維護過程中，政府應當充分發(fā)揮市場機制的作用，將職能定位為“掌舵”而不是“劃槳”。我國尚處于市場經濟完善時期，不具備全面“公共服務市場化”的環(huán)境條件，但在交通基礎設施建設、養(yǎng)護領域引入市場機制，卻是改革應當堅持的基本方向。
2 運輸服務的特性對行政管理的要求
運輸服務具有公共性、多樣性、過程性、市場性等特性。要求政府一是要監(jiān)測和平衡各種運輸形態(tài)的發(fā)展，扶持有利于節(jié)約資源的公共交通運輸?shù)陌l(fā)展；二是要加強對運輸質量、安全的監(jiān)督管理；三是要扶持先進的運輸組織形式，為發(fā)展網絡化運輸乃至綜合運輸創(chuàng)造條件；四是要加強對運輸市場的監(jiān)管，促進市場統(tǒng)一、規(guī)范、有序、和諧。
3 交通運輸行政管理事權的劃分
就事權的界定而言，公路、航道由于具有功能層次性，較適宜于事權分級，如國道國管、省道省管、縣道縣管等；鐵路由于功能相對單一，較適宜于事權集中；交通樞紐（港口、機場、鐵路和道路運輸場站）和城市交通由于與城市功能具有相融性，較適宜于將事權重心放在城市；道路運輸和內河水運具有分散多樣性，較適宜于事權下放；鐵路運輸、海上運輸、民航運輸由于具有高度的組織集約性，較適宜于事權上收。
4 交通運輸?shù)默F(xiàn)狀趨勢及對行政管理改革的要求
改革開放以來，我國交通運輸取得了舉世矚目的發(fā)展成就?？傮w來看，瓶頸制約大為緩解，但總體能力仍顯不足；各種運輸方式競相發(fā)展，但相互之間缺乏銜接和協(xié)調；綜合運輸初具規(guī)模，但結構性矛盾很突出；運輸服務大為改善，但服務品質尚有差距；行業(yè)市場逐步擴展，但市場發(fā)育參差不齊，政、事、企不分的現(xiàn)象還不同程度存在。
我國交通運輸業(yè)的發(fā)展階段特征：一是仍處于大建設大發(fā)展階段，基礎設施建設任務很重；二是逐步向現(xiàn)代交通運輸業(yè)轉型的階段，需要加快完善綜合運輸體系，促進行業(yè)科學發(fā)展?？偟膩砜?，面臨“量”增長和“質”提高的雙重壓力。為此，改革必須有利于促進交通基礎設施的建設發(fā)展；必須有利于促進交通運輸由分散到集中的行政管理；必須有利于交通運輸走可持續(xù)發(fā)展之路；必須為充分發(fā)揮市場機制作用掃除體制障礙。
二、我國地方交通運輸管理體制現(xiàn)狀及國外經驗借鑒
（一） 我國地方交通運輸行政管理體制概況
1 地方公路、水路交通管理體制特點
一是省級層面基本構建起“一廳（交通廳）+專業(yè)管理局（公路管理局、港航管理局、運輸管理局等）”的構架，但各地對專業(yè)管理局的設置差異很大。專業(yè)管理局多則7～8個，少則4～5個，且同類機構職能范圍也有很大不同。二是普遍采用了條塊結合的管理體制，但“條”和“塊”的結合方式各有不同。主要表現(xiàn)在各專業(yè)管理局的三級設置上，有不同的條塊結合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主體多元的格局，其中高速公路普遍存在運營管理主體代行行業(yè)管理的現(xiàn)象，各省對高速公路行業(yè)管理的體制安排有較大差異。四是港口下放后，行業(yè)管理的調控職能難以發(fā)揮，地方利益對港口建設與經營管理的影響較大。五是“一門多牌”現(xiàn)象比較普遍，但各地合署辦公的程度和范圍各有區(qū)別。如高速公路公司加掛高速公路路政總隊的牌子、運管局（亦有公路局）加掛征稽局的牌子等；港航局、船檢局、地方海事局、航道局亦普遍實行程度不一的合署辦公。
2 其他交通運輸方式的地方管理體制現(xiàn)狀
地方政府有關地方鐵路和民航機場的管理，近年事務量呈漸增之勢。各省級政府均成立了地方鐵路和民航管理機構，其中大部分由政府直屬或由政府綜合部門管理，僅少數(shù)由交通主管部門管理，或者由交通主管部門承擔相關協(xié)調職能。
城市客運（包括公共電汽車、出租汽車、輪渡、地鐵、輕軌等）管理，全國大部分城市已劃歸交通主管部門負責，少數(shù)仍由城建或公用事業(yè)部門負責。但城市交通基礎設施則主要由城建部門負責（北京等少數(shù)中心城市例外）。
郵政管理采取中央垂直體制，地方僅承擔一些協(xié)調性事務。
（二） 現(xiàn)行地方交通運輸行政管理體制的主要問題
1 從行業(yè)外部關系看：政出多門
交通主管部門與政府其他行業(yè)部門多頭行政、權責不清的現(xiàn)象較普遍。一是不同運輸方式及形態(tài)分屬不同的政府部門管理，綜合運輸協(xié)調也大多由政府綜合部門（經貿委等）負責，交通要素被普遍分割管理；二是在交通運輸規(guī)劃、投資、建設立項、運營管理等方面，交通主管部門與其他行業(yè)主管部門存在許多復雜的職權交叉，彼此權責不清。
深化改革的方向，一是通過構建大部門體制，盡可能整合交通運輸政府職能；二是理順部門間權責關系，減少沖突和矛盾。
2 從行業(yè)內部關系看：結構復雜
交通行業(yè)自身的組織體系不夠健全，結構有待優(yōu)化。一是行業(yè)管理的橫向部門設置過多過細，部門設置規(guī)范性不足，條條的影響力很強，綜合協(xié)調受部門利益制約；二是縱向層級間職責邊界模糊，管理層級偏多，普遍上下職責同構、機構設置一般粗；三是交通主管部門與專業(yè)管理機構之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范；四是省以下專業(yè)管理機構職能混雜，普遍政、事、企不分，市場化改革阻力大；五是交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題突出，綜合執(zhí)法改革舉步維艱。
深化改革的方向，一是優(yōu)化職能結構，理清內部權責關系；二是優(yōu)化組織結構，規(guī)范機構設置和行政行為。
（三） 國外交通運輸行政管理的經驗借鑒
1 發(fā)達國家交通運輸管理體制的基本特征
不同發(fā)達國家交通運輸行政管理體制的現(xiàn)狀模式各不相同，但大致可歸納出四個共同點：一是普遍實行大部門體制的橫向部門格局；二是實行決策與執(zhí)行相分離，縱向層級較少的機構設置格局；三是中央和地方各級政府事權清晰、責權明確；四是交通運輸行政法制完善，法治程度高。
2 發(fā)達國家地方交通運輸政府管理的特點
一是普遍已經實現(xiàn)了從分散到集約化的政府管理，但均經歷了一個較長的職能整合過程；二是不同發(fā)展階段的職能側重點有所不同，從早期側重于行業(yè)內部管理，到現(xiàn)在普遍強調與社會發(fā)展的和諧共進；三是每個國家不同地區(qū)的機構設置差異較大，上下層級機構少有對應；四是專業(yè)管理機構的設置模式與管理方式不同，美國地方政府交通運輸主管部門并沒有設置獨立的專業(yè)管理機構，德、澳等國則主要設立了屬于法定公共機構的公路、航道管養(yǎng)機構（少見運管類機構）；五是中央和地方各級交通運輸行政事權清晰，沒有上下級關系，各自嚴格依法履職。
三、深化地方交通運輸行政管理體制改革的總體思路
（一）指導思想、基本原則和總體目標
指導思想。深入學習實踐科學發(fā)展觀，以中央關于深化行政管理體制改革的精神為指導，以構建綜合交通運輸大部門體制為切入點，按照建設服務型、責任型、法治型、廉潔型政府部門的要求，著力轉變政府職能、理順內外關系、優(yōu)化組織結構、規(guī)范機構設置、完善體制機制、提高行政效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為推進現(xiàn)代交通運輸業(yè)發(fā)展提供體制保障。
基本原則。一是堅持政府領導、規(guī)范有序。要在地方政府的統(tǒng)一領導下，充分結合行業(yè)實際，將行業(yè)體制改革納入規(guī)范有序的軌道。二是堅持統(tǒng)籌謀劃、積極應對。充分利用改革的有利契機，統(tǒng)籌謀劃行業(yè)體制改革大計，做到整體設計與因時制宜相結合。三是堅持解放思想、實事求是。正確處理繼承與創(chuàng)新、立足自我與借鑒經驗的關系，既要注重經驗，又要敢于創(chuàng)新。四是堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進。做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合、統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜相結合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。
總體目標。到2020年基本建立起綜合統(tǒng)一、體系完善、運轉順暢、精簡高效的地方交通運輸行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)交通運輸向管理一體化、行政集約化、發(fā)展綜合化的根本轉變；實現(xiàn)行業(yè)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護市場公平競爭的根本轉變；實現(xiàn)組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變；實現(xiàn)行政運行機制和管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的、負責任的政府部門。
今后五年，要努力促進交通運輸綜合而統(tǒng)一的行政管理，加快行業(yè)政府職能轉變，完善行業(yè)管理與服務體系，加強行業(yè)依法行政和制度建設，為實現(xiàn)深化改革的總體目標打下堅實基礎。
（二）處理好深化改革的幾個重大關系
一是職能整合和職能轉變的關系。大部門體制僅是改革的形式，核心在于促進政府職能轉變。要在大部門體制框架下大力推進政事、政企、政資、政社分開，決策和執(zhí)行分離，進一步優(yōu)化職能結構。
二是條條管理與塊塊管理的關系。處理好“條”“塊”關系，關鍵在于以“事權和財力對應、權力與責任對應”為界定依據(jù)，遵循分職治事原則，除在本級政府專屬事權范圍內可往下設置垂直部門統(tǒng)一管理外，其他事權應盡可能下放，不宜過于強化垂直管理體制。
三是中央改革和地方改革的關系。根據(jù)中央精神，地方政府機構改革要更積極地探索建立職能更寬泛的綜合交通運輸大部門體制，不必拘束于交通運輸部或者上級交通運輸主管部門的職能范圍。
四是因地制宜與因時制宜的關系。要把中央精神、地方部署、行業(yè)要求與本地交通運輸發(fā)展的階段特點有機結合起來，既不能急于求成，也不能因循守舊；既要把握好時機，又要掌握好節(jié)奏。
五是部門利益和整體利益的關系。要樹立改革的大局觀，以高度的政治責任感，服從于改革的總體目標，勇于破除部門利益局限，正確處理局部和整體利益的關系。
六是體制改革與機制改革的關系。由于綜合交通運輸大部門體制改革難以一步到位，權責交叉問題也不可能一蹴而就，解決體制遺留問題，更要善于積極探索和創(chuàng)新部門間溝通協(xié)調機制。
七是改革創(chuàng)新與依法行政的關系。深化改革尤其是機構改革，應當符合相關法律規(guī)定。改革既要解放思想、大膽創(chuàng)新，又不應超越依法行政這個原則底線。
四、深化地方交通運輸行政管理體制改革的主要任務
（一）努力促進交通運輸綜合而統(tǒng)一的行政管理
1 組建新的交通運輸主管部門
根據(jù)大部門體制改革要求，一級地方政府只設一個交通運輸主管部門。應將同級政府內原有與交通主管部門平行設置的其他交通運輸管理機構，并入新組建的交通運輸主管部門。將原交通主管部門負責公路、水路交通的職責，以及地方政府其他部門負責地方鐵路（包括城際輕軌）、民航機場、城市客運及地鐵和軌道交通運營[1]、綜合運輸協(xié)調等職責，整合劃入新的交通運輸主管部門。同時由其負責協(xié)調中央垂直管理的海事、民航、郵政、鐵路等管理機構的涉地相關工作。
2 鼓勵有利于促進綜合運輸發(fā)展的體制創(chuàng)新
有條件的地方，可按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調的思路，積極爭取地方政府支持，將分散在其他行業(yè)主管部門的城市交通基礎設施[2]、交通戰(zhàn)備、鐵路道口、旅游客運和其他有利于提高組合效率的交通要素管理職能，以及政府綜合管理部門負責的口岸、物流等協(xié)調指導職能，整合劃入新的交通運輸主管部門，實行歸口管理。
3 做好各級交通運輸主管部門的“三定”方案
積極配合地方政府及編制部門，依據(jù)本級政府的功能定位和交通運輸管理的事權范圍，結合職能整合情況，做好部門內設機構設置及其職責的界定。內設機構要盡可能綜合設置，不宜過多過細，充分體現(xiàn)大部門體制下的“大處（科）室”特色，注重強化綜合規(guī)劃、運輸協(xié)調、安全生產監(jiān)管、應急管理等職責功能。人員編制要結合職能變化情況，主動協(xié)調編制部門做相應調整，并預留一定發(fā)展空間。
4 處理好與政府其他部門的權責關系
要通過“三定”規(guī)定，合理界定交通運輸主管部門和其他政府部門的職能，理順職責分工，確保權責一致。要堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。要在地方政府統(tǒng)一規(guī)范下，健全部門間協(xié)調配合機制。
（二）加快轉變交通運輸行業(yè)管理的政府職能
1 全面正確履行行業(yè)管理的政府職能
一是加強宏觀管理。通過強化統(tǒng)一規(guī)劃、行業(yè)政策、標準規(guī)范、監(jiān)督指導、綜合協(xié)調等職能，加強各種運輸供需變化的監(jiān)測和平衡，對運輸系統(tǒng)總量增長、結構優(yōu)化以及平穩(wěn)運行實施有效調節(jié)。二是嚴格市場監(jiān)管。通過完善行業(yè)法律規(guī)范體系和市場誠信體系，健全市場準入與退出機制，構建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公眾參與相結合的市場監(jiān)管體系。三是更加注重公共服務。通過加強應急體系建設，提高行業(yè)應對突發(fā)事件的能力；完善行業(yè)公共服務體系，不斷提升服務能力和水平；重視信訪、投訴、政務咨詢系統(tǒng)建設，切實維護行業(yè)穩(wěn)定；加強交通出行等公共信息服務，最大限度滿足社會公眾需求。
2 調整和優(yōu)化行業(yè)管理的職能結構
要改變建設、養(yǎng)護、運輸、管理、服務等在職能結構上的不均衡狀態(tài)，堅持建養(yǎng)并重、路運并舉，切實強化對設施養(yǎng)護和運營監(jiān)管、運輸服務監(jiān)管的職能配置及相應的資源投入，要以公眾需求為導向優(yōu)化管理職能，以“三個服務”為標準衡量行政的能力和績效。
3 正確界定決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能關系
推進決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的適度分離。凡涉及法規(guī)政策、標準規(guī)范、發(fā)展規(guī)劃等抽象行政行為的決策職能，應由交通運輸主管部門集中行使；凡涉及直接從事公共服務和行政執(zhí)法等具體行政行為的執(zhí)行職能，原則上由交通運輸主管部門設立專業(yè)管理機構分類行使；凡涉及對行業(yè)行政主體及其公務人員實施監(jiān)察督導的職能，原則上由專門的監(jiān)督機構（如審計監(jiān)察機構）獨立行使。各級交通運輸主管部門要高度重視在行業(yè)內部建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相制約又相協(xié)調的權力運行機制。
4 改進權能手段，創(chuàng)新管理方式
一是切實減少和規(guī)范行政審批，要繼續(xù)清理行業(yè)內行政許可項目和非行政許可審批項目，確需保留的，要減少環(huán)節(jié)、簡化程序、提高透明度，建立健全聯(lián)動審查機制。二是加強許可大廳、執(zhí)法隊伍、信訪受訴和政務咨詢機構等“窗口”機構的規(guī)范化建設和監(jiān)督管理，健全辦事程序，公開辦事依據(jù)，落實便民措施，轉變工作作風，提高文明服務水平。三是進一步加強電子政務建設，構建行業(yè)統(tǒng)一的電子政務平臺，不斷創(chuàng)新管理手段。
5 加強行業(yè)協(xié)會及中介組織自律管理
規(guī)范引導各類行業(yè)協(xié)會和中介組織的建設，促使其逐步向自我管理、自擔風險、誠信規(guī)范的方向發(fā)展。理清政府管理職能和行業(yè)自律管理職能的關系，凡是政府不該管或不便管的事，如某些技術性評審、評價、鑒證，行業(yè)自律性行為規(guī)范，利益訴求性溝通協(xié)調以及行業(yè)可以自律管理的事務，應盡量交由行業(yè)協(xié)會和中介組織管理。
（三）健全地方交通運輸行政管理的組織體系
1 深化各級交通運輸主管部門的機構改革
一是注重梳理內部職能關系，將行政執(zhí)行性職能進一步分離出來，充實到所屬專業(yè)管理機構；同時將分散在各專業(yè)管理機構的法規(guī)政策、標準規(guī)范、宏觀規(guī)劃等決策性職能，上收集中行使。二是根據(jù)職能結構優(yōu)化的需要，其內設機構的部門化設置模式，應與所屬專業(yè)管理機構的部門化結構模式有所區(qū)別，避免決策層和執(zhí)行層之間機構類同、職責同構。
2 優(yōu)化各類專業(yè)管理機構的結構、布局和定位
省級層面要進一步優(yōu)化“一廳+專業(yè)管理局”的組織構架，按照同類職能歸并、同質業(yè)務整合的原則，以及同類同質事項只設一個專業(yè)管理機構的要求，調整專業(yè)管理局的功能結構和組織布局。市（地）、縣（市）兩級交通運輸主管部門結合本級事權，參照省級模式，確定所屬各專業(yè)管理機構的設置模式，不強調上下完全對口。
行使行政職能的專業(yè)管理機構，結合事業(yè)單位分類改革的總體要求，加強自身的行政定位，加快推進事企分開（尤其是剝離直屬企業(yè)單位），逐步推進政事職能分離，積極爭取參照公務員法進行管理，做好向行政機構轉化[3]的組織準備。過渡階段要對政、事、企不同性質的職能進行分類甄別和整合，內部形成不同組織體系，實施不同管理辦法，為推進機構改革創(chuàng)造條件。無行政管理職能的專業(yè)管理機構，不納入地方交通運輸行政管理的組織體系。
3 建立健全各種專業(yè)管理的組織體系
——公路管理組織體系。根據(jù)“一廳一局”（即一個公路管理局）的機構設置要求，推進各級各類公路的統(tǒng)一管理。按照“明確產權，集中統(tǒng)一，政企分開，依法監(jiān)管”的原則，實現(xiàn)省“廳”和省“局”對高速公路的集中管理。深化公路養(yǎng)護管理體制改革，盡快實現(xiàn)管養(yǎng)分離。加快農村公路養(yǎng)護管理體制改革，建立健全農村公路管養(yǎng)體系。加快代建制改革，突出政府行業(yè)監(jiān)管。有條件的地區(qū)，可結合事權劃分，探索實行國省干線（含高速）公路以省為主，按市（地）設置分支機構的垂直體制模式；農村公路建設管理省級指導協(xié)調、以縣為主的省直管縣的體制模式。
——道路運輸和城市客運管理組織體系。要加強道路運輸管理和城市客運管理職能的融合和機構的整合，盡快形成有利于促進城鄉(xiāng)交通一體化的組織格局。根據(jù)行業(yè)特點，要逐步構建起條塊結合、以塊（城市）為主的組織管理體系。
——航道航運管理組織體系。內河航道航運管理要逐步健全干支合一、以省為主、按流域設置管理機構的體制模式。有條件的地方，要整合航道、水運管理、地方海事等機構，實行綜合設置。要加快航道的管養(yǎng)體制和船檢體制改革。
——港口、機場管理組織體系。港口和機場的建設及管理原則上以所在城市為主，省級交通運輸主管部門如特別需要，可設置獨立的專業(yè)管理機構，一般情況只需明確相應的歸口管理或協(xié)調部門（或廳內設港口、機場管理機構）。要加強口岸的統(tǒng)一協(xié)調，促進電子口岸的建設。
——地方鐵路管理組織體系。考慮到部省聯(lián)建鐵路、地方鐵路建設的需要，地方交通運輸主管部門應根據(jù)職能整合情況，加強地方鐵路管理機構的組織建設。業(yè)務量大的省份，可在交通運輸主管部門下單設地方鐵路管理局，實行省、市（地）兩級垂直管理；業(yè)務量較小的省份，則只需明確相應的歸口管理或協(xié)調機構。城際輕軌可以中心城市為主，便于促進城市化發(fā)展。
4 精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構
一是清理行業(yè)內部此類機構，除非上級有明確要求，否則原則上應予撤銷。二是清理與本行業(yè)相關的政府部門間專設的此類機構，凡由交通運輸主管部門牽頭的，要根據(jù)地方政府安排予以精簡和規(guī)范。尚未完成工作任務的，要切實明確各部門的責任，強化目標管理。三是積極配合地方政府裁撤此類機構，裁撤后相關事務需要交通運輸主管部門牽頭的，要通過部門聯(lián)席會議形式建立起與其他部門新的溝通協(xié)調機制。四是加強對新設此類機構的管理，確需設立的，要嚴格按規(guī)定程序報批，且一般不設實體性辦事機構。
5 加快推進機構編制管理的法制化進程
一是積極協(xié)調地方編制管理部門，制定行業(yè)編制管理辦法或指導意見，明確編制標準；二是建立健全機構編制管理與部門預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構編制執(zhí)行情況的宏觀調控和監(jiān)督檢查，積極推進機構編制實名制管理。
（四）加強交通運輸行業(yè)依法行政和法制建設
1 加快建設法治政府部門
規(guī)范決策行為，建立健全公眾參與、專家咨詢論證和交通運輸主管部門決定相結合的行政決策機制。重大決策應以戰(zhàn)略性研究或發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以專家或咨詢機構的論證評估為前置程序。要按照“誰決策、誰負責”的原則，實現(xiàn)決策權力和責任的統(tǒng)一。加強和改進地方行業(yè)立法工作，及時梳理并逐步解決行業(yè)改革發(fā)展中的法律規(guī)范問題。積極穩(wěn)妥推進行業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，建立健全行政許可機構與綜合執(zhí)法機構之間的責權關系和協(xié)調配合機制。完善行業(yè)行政復議、行政賠償和行政補償制度，保障公眾的合法權益。
2 推行行政績效管理和行政問責制度
逐步建立以公共服務為導向、科學合理的行業(yè)行政績效評估指標體系和評估機制。把公眾滿意度作為重要考核因素，改進評估方法，實行內部評估與外部評估相結合、評估結果與獎懲掛鉤。建立健全以單位主管為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，嚴格實行過錯責任追究制度。
3 健全對行政權力的監(jiān)督制度
加強行業(yè)內部層級監(jiān)督，交通運輸主管部門要建立健全對專業(yè)管理機構的目標管理、績效考評制度，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。高度重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督，完善政務公開制度，創(chuàng)造公眾參與的便利條件。要利用現(xiàn)代信息技術，逐步建立健全行業(yè)性網絡監(jiān)督體系。
4 加強行業(yè)公務人員隊伍建設
根據(jù)公務員法以及行政行為準則要求，各級交通運輸主管部門要進一步細化本地公務人員（包括參照公務員法管理的專業(yè)管理機構工作人員）行為規(guī)范和配套管理制度，強化對行業(yè)公務人員的教育和監(jiān)管。加強行業(yè)政風建設和廉政建設，嚴格執(zhí)行各項政務紀律和廉政規(guī)定，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。
五、地方交通運輸行政管理組織體系基本結構模式
地方交通運輸行政管理組織體系的基本結構模式，主要體現(xiàn)為“橫向部門制+縱向層級制”（也即條塊相結合）的直線職能制。優(yōu)化組織結構、完善體制模式，關鍵在于以職能定位為基礎的橫向部門化機構設置和縱向層級化權責界定。
（一）地方政府交通運輸行政管理的組織結構模式
1 橫向結構模式：職能整合的大部門制
在地方三級政府層面推動形成“一省一廳”、“一市一局（委）”、“一縣一局”的組織模式。三級交通運輸主管部門的基本職能對象應包括：公路、水路交通；城市客運和地鐵、軌道運營；民航機場；地方鐵路（包括城際輕軌）；綜合運輸協(xié)調等。有條件的地區(qū)，可爭取地方政府支持，納入城市交通基礎設施、交通戰(zhàn)備、旅游客運以及口岸、物流協(xié)調指導等職能。
三級交通運輸主管部門職責調整的重點：
第一，承擔促進本地各種交通運輸方式的銜接、綜合交通樞紐中各種運輸要素的銜接、城市和農村交通運輸?shù)你暯?、交通運輸與通郵的銜接等職責。
第二，強化決策、指導、協(xié)調與監(jiān)督以及公共關系、應急管理等職能，將行政執(zhí)行性事務交給專業(yè)管理機構。
第三，加強行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合規(guī)劃、總體規(guī)劃、布局規(guī)劃。加強交通重點建設工程的監(jiān)督管理、收費公路運營的監(jiān)督管理、綜合交通運輸融資平臺的建設與監(jiān)督管理。
第四，承擔協(xié)調和辦理中央垂直管理的海事、民航、郵政、鐵路管理機構及其他上級垂直管理機構的涉地工作職責。
三級交通運輸主管部門之間具有上級對下級的業(yè)務指導關系，各級機構對本級政府負責。
2 縱向結構：職能錯位的層級制
（1）省級交通運輸主管部門的角色與職責
主要角色：一是省域內交通運輸行業(yè)管理的主要決策者。二是國省道（含高速公路，下同）、地方航道、地方鐵路建設、養(yǎng)護、管理的事權責任者。三是全省交通運行指揮調度和Ⅱ級應急管理的組織者。四是公共關系的主導者。五是其他業(yè)務的指導者。
主要職責：負責擬訂本省綜合交通運輸發(fā)展的總體規(guī)劃、各種專項規(guī)劃及分年度實施計劃，并協(xié)調、指導和監(jiān)督執(zhí)行；承擔國省道、地方航道、地方鐵路建設、維護、運營的行業(yè)管理責任，重點負責統(tǒng)籌資金安排，嚴格審核、審批及許可，加強質量、安全和服務監(jiān)管；指導其他交通運輸基礎設施的建設、維護和運營管理；指導和監(jiān)督道路運輸、水路運輸、城市客運管理；組織指導行政規(guī)費征收與稽查；指導規(guī)范各類行政執(zhí)法等。
（2）市（地）級交通運輸主管部門的角色與職責
主要角色：一是省級和本級政府決策的執(zhí)行者。二是市本級城區(qū)內港口、機場、綜合交通樞紐建設、養(yǎng)護、管理和城鄉(xiāng)交通一體化的事權責任者。三是市域交通運行指揮調度和Ⅲ級應急管理的組織者。四是承上啟下的協(xié)調者。
主要職責：貫徹執(zhí)行國家、省級各種交通運輸規(guī)劃計劃，細化分解并組織落實；承擔國省道、地方航道、地方鐵路等建設、維護、運營的屬地事務管理；承擔市本級港口、機場、綜合交通樞紐的建設、維護、運營的行業(yè)管理責任，并組織與監(jiān)督行政執(zhí)法；組織與監(jiān)督市本級城市客運的行業(yè)管理，擬訂并指導、協(xié)調和監(jiān)督執(zhí)行城鄉(xiāng)交通一體化的政策措施；指導和監(jiān)督本地道路運輸管理、水路運輸管理、行政規(guī)費征收與稽查；依法定權限負責組織與監(jiān)管本級各類行政執(zhí)法；協(xié)調縣（市）級交通運輸主管部門的工作。
（3）縣（市）級交通運輸主管部門的角色與職責
主要角色：一是上級決策的執(zhí)行者。二是農村公路和本級城區(qū)港口、綜合交通樞紐建設、養(yǎng)護、管理的事權責任者。三是運輸市場秩序維護的責任者。四是縣域交通運行指揮調度和Ⅳ級應急管理的組織者。五是面向基層的咨詢服務者。六是鄉(xiāng)村交通運輸事務的組織和領導者。
主要職責：貫徹執(zhí)行上級各種規(guī)劃計劃，細化分解并組織落實；擬訂本地農村交通運輸發(fā)展的規(guī)劃計劃、政策措施并組織實施；承擔農村公路以及本級城區(qū)港口、綜合交通樞紐的建設、維護、運營的行業(yè)管理責任；組織與監(jiān)督本地道路運輸、水路運輸、規(guī)費征收與稽查的行業(yè)管理；依法定權限負責組織與監(jiān)管本級各類行政執(zhí)法；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運輸管理機構的派駐和管理；負責組織直接面向公眾的信息服務；承擔交通運輸與通郵的協(xié)調工作。
（二）地方交通運輸專業(yè)管理機構的組織結構模式
考慮到專業(yè)管理機構的設置比較復雜，因此近期目標模式既要滿足改革的基本要求，又要充分結合機構設置的客觀現(xiàn)實。至于獨立設置的規(guī)費征稽機構，原則上維持現(xiàn)有體制不變，待“費改稅”實施時一并統(tǒng)籌調整。建設管理機構（高等級公路建設局、指揮部等）因不承擔行政管理職能，不納入行政組織體系。
1 橫向結構模式：同類歸并的部門制
（1）省級層面可實行“3+2”的基本模式。
一般設置“三局”。即公路管理局、港航管理局、陸上運輸管理局。其中，無水運的省份不設港航局，水運較弱的省份亦可不單設，將相關職能合并入其他機構。三局的主要職責：
公路管理局。承擔全省各級各類公路一體化發(fā)展的責任。主要職責包括：負責國省干線（含高速）公路及其附屬設施的建設、養(yǎng)護、收費、路網運行調度等管理，組織公路路政管理及執(zhí)法；承擔收費公路運營的監(jiān)督管理責任，特別要加強對養(yǎng)護和服務的監(jiān)管；指導農村公路建設、養(yǎng)護和路政管理。
港航管理局。承擔全省水路交通一體化發(fā)展的責任。主要包括：負責水路運輸、地方航道、地方海事、地方船檢等行業(yè)管理；負責授權范圍的行政許可，組織和監(jiān)督相關行政執(zhí)法；負責省管港口、航道的建設、運營管理并組織行政執(zhí)法；指導和協(xié)調其他港口、航道的建設、運營管理；負責與中央垂直管理的海事機構的溝通與協(xié)調。根據(jù)需要，可增加機場管理的協(xié)調職能。
陸上運輸管理局。承擔全省陸上運輸綜合協(xié)調發(fā)展的責任。主要包括：負責道路運輸及相關輔助業(yè)的行業(yè)管理及授權范圍的行政許可；組織道路運政執(zhí)法；指導城市公共交通管理；指導和協(xié)調綜合運輸樞紐建設、維護、運營的管理；負責與中央垂直管理的郵政管理機構、鐵路運輸管理機構的溝通與協(xié)調。
選擇設置“兩局”。即各省根據(jù)改革發(fā)展的需要，在上述“三局”基礎上，可選擇設置綜合執(zhí)法局（總隊）或工程質量和安全監(jiān)督管理局（站），其主要職責是：
綜合執(zhí)法局（總隊）。負責在授權范圍內組織實施綜合行政執(zhí)法，規(guī)范和監(jiān)督管理執(zhí)法活動；加強與相關專業(yè)管理局的協(xié)調溝通。各專業(yè)管理局相應剝離其原有監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制等執(zhí)法職能。綜合執(zhí)法的范圍可根據(jù)不同條件視情而定，或者陸、水分開或者陸、水合一。
交通工程質量與安全監(jiān)督管理局（站）。主要負責公路、水路交通基礎設施建設重點工程項目的質量與安全監(jiān)督管理，以及建設市場監(jiān)督管理。依據(jù)職能整合情況還可承擔其他交通基礎設施建設、養(yǎng)護的工程質量與安全監(jiān)管。交通工程質量與安全監(jiān)督管理局（站）在大規(guī)模交通基礎設施建設的特定歷史階段，承擔著重要的責任。對于建設任務較輕，或建設規(guī)模趨緩的地區(qū)，可視情將其相關職能分類并入其他專業(yè)管理局。
其他專業(yè)管理機構設置說明：①民航機場管理的重心在中心城市，省級層面原則上不設獨立的專門管理機構。規(guī)劃和指導協(xié)調方面的職能，可由省廳內設機構承擔。②地方鐵路的體制規(guī)范涉及許多復雜因素，目前省級層面主要涉及部省間、部門間、區(qū)域間的協(xié)調等工作，可考慮由省廳內設機構負責相關事務。對于事務量大且有條件的省份，亦可考慮設立專門的地方鐵路管理局。③水路交通發(fā)達省份亦可結合管理職責任務平衡的需要，視情單設地方航道、地方海事管理機構。
（2）市級、縣級專業(yè)管理機構組織結構模式
由于市（地）級交通運輸事權重點集中在港口、機場、綜合運輸樞紐等基礎設施建設和運營管理，以及道路運輸和城市交通等方面，因此市（地）級層面可以形成公路管理機構（國省道屬于省級事權委托）、港口管理機構、陸上運輸管理機構（包括道路運輸、城市客運、地鐵和軌道交通）、機場管理機構為主的基本構架。其他專業(yè)管理機構設置可視各地交通運輸發(fā)展需要，并結合機構管理職責任務的多少等具體情況區(qū)別選設。
縣（市）級交通運輸事權重點集中在農村公路、道路運輸方面，亦有縣城本級的城市交通管理事務，因此縣（市）級層面可以形成公路管理機構（農村公路）、道路運輸管理機構為主的基本構架。其它專業(yè)管理機構亦應視具體情況區(qū)別選設。
2 縱向結構模式：條塊結合的層級制
近期專業(yè)管理機構組織結構模式下，三級專業(yè)管理機構仍存在系統(tǒng)內部的緊密關系。從事權角度看，較適宜的體制模式是：
公路管理機構。對國省道，可探索實行省以下垂直管理的體制模式。對農村公路，可探索實行省與縣之間條塊結合、以塊為主的體制模式，市級機構作為省級代理，只負責協(xié)調具體事務。
港航管理機構。地方航道、地方海事職能部分可探索按流域設置省級垂直管理的分支機構。港口和水路運輸則適宜于條塊結合、以塊為主的體制模式。
其他專業(yè)管理機構大多適宜于條塊結合、以塊為主的體制模式。
3 交通運輸主管部門與專業(yè)管理機構之間的角色定位
交通運輸主管部門與專業(yè)管理機構之間是“決策”和“執(zhí)行”的關系。交通運輸主管部門既是各項專業(yè)性公共政策的決策者、指導者，也是各個專業(yè)管理機構的監(jiān)督者（負責監(jiān)督和考核專業(yè)管理機構的工作績效）。專業(yè)管理機構則是所屬專業(yè)業(yè)務領域公共政策的執(zhí)行者。
為避免角色混同、職責同構，交通運輸主管部門內設機構的部門化模式，應與所屬專業(yè)管理機構的設置模式有所不同，如單設公路局則一般不在廳內設公路處?？紤]到專業(yè)管理機構主要按“專業(yè)”劃分，則廳內設機構可實行跨“專業(yè)”的綜合性設置。
（三）遠期結構模式的優(yōu)化方向
遠期而言，伴隨著各級政府事權關系的不斷清晰，精簡行政層級以及省直管縣的體制改革不斷推進，地方交通運輸行政管理的職能范圍將會有新的變化，可以預見的是：①大規(guī)模交通基礎設施建設任務基本完成后，省級事權的重心主要在國省道（含高速公路）和地方航道的管養(yǎng)；②交通運輸行政管理的執(zhí)行事權將進一步下放至市、縣級，省級主要體現(xiàn)為決策和督導；③行業(yè)管理主要依賴法治。隨著國家“相對集中行政處罰權”和“相對集中行政許可權”的綜合執(zhí)法體制改革進一步推進，行業(yè)行政執(zhí)法的組織模式也將越來越集中化。
這種趨勢下，省級交通運輸主管部門所屬專業(yè)管理機構的數(shù)量將因行政集中和層級精簡而大大減少，大部分專業(yè)管理職能將向廳機關集中。需要獨立設置的專業(yè)管理機構可能僅有綜合執(zhí)法機構、綜合行政許可機構、國省道（含高速公路）和地方航道的養(yǎng)管機構等。
屆時受省直管縣的體制影響，市、縣的層級差別越來越模糊。由于市、縣級將承擔越來越多的具體執(zhí)行性事務，其專業(yè)管理機構的發(fā)展與省級形成較大反差，可能形成綜合執(zhí)法機構、綜合行政許可機構、公路管理機構（國省道以外的其他公路）、港航管理機構、機場管理機構、運輸管理機構為主的基本構架。
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[1]《住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》提出：將指導城市客運的職責劃給交通運輸部；交通運輸部指導城市地鐵、軌道交通的運營。
[2]《住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》提出：將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定城市客運、市政設施等方面的管理體制。
[3]根據(jù)國家有關事業(yè)單位分類改革的總體要求，現(xiàn)有事業(yè)單位中，完全行使行政職能的，要逐步轉為行政機構或與其他行政機構合并重組；部分承擔行政職能的，要逐步將其行政職能和公益服務職能分離后與其他單位分拆整合。
