2008年12月12日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史致信各?。▍^(qū)、市）主要負(fù)責(zé)同志，通報了當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)管的嚴(yán)峻形式，強(qiáng)調(diào)在“兩碰頭、一憂慮”形勢下，要積極有效服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范管理，落實(shí)共同責(zé)任，嚴(yán)守耕地紅線。徐部長的信在各地引起強(qiáng)烈反響，本報將關(guān)注來信反饋情況，并予報道。
“……當(dāng)前，國土資源管理工作面臨‘兩碰頭、一憂慮’的嚴(yán)峻考驗(yàn)。一方面，黨的十七屆三中全會作出的《決定》，激發(fā)了地方的改革熱情，土地流轉(zhuǎn)在加快，各種探索十分踴躍，積極穩(wěn)妥和規(guī)范推進(jìn)改革的任務(wù)十分緊迫。另一方面，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的影響，中央和地方采取積極措施擴(kuò)大內(nèi)需，投資力度之大、涉及范圍之廣、建設(shè)時間之集中，都非同尋常，對國土資源特別是土地的需求勢必大幅上漲，違法用地可能反彈，遏制違規(guī)違法用地壓力很大?！髂暌罁?jù)15號令對地方政府問責(zé)，若違規(guī)違法用地不能有效遏制，大量問責(zé)的局面令人憂慮……”
2008年12月12日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史致信全國各?。▍^(qū)、市）人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分管國土資源工作的副省長以及15個副省級城市人民政府主要負(fù)責(zé)同志，通報了當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)管的嚴(yán)峻形勢，并提請各地政府領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革以及落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需保增長的過程中，在15號令將對地方政府問責(zé)之際，全面有效地發(fā)揮共同責(zé)任機(jī)制的作用，堅決遏制違規(guī)違法用地，確保各級干部不碰耕地紅線，避免因此被問責(zé)。
徐部長的信在吉林省得到了迅速反饋。收到信后，王守臣副省長親筆批示：“紹史部長的信對我們做好當(dāng)前和今后一個時期的土地管理和服務(wù)工作具有重要指導(dǎo)意義。我們一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)?！卑凑账呐揪?，徐紹史部長的信以及副省長批示件很快轉(zhuǎn)發(fā)到吉林省各市（州）、縣（市、區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)手中，引起全省上下各級領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)烈反響。
在國土資源管理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的形勢下，吉林省將如何思考“兩碰頭”，化解“一憂慮”？近日，國家土地總督辦和《中國國土資源報》記者組成聯(lián)合調(diào)研小組，赴吉林實(shí)地考察，聽到了地方官員對問責(zé)制的真實(shí)想法。
“徐部長的信，體現(xiàn)了對基層干部負(fù)責(zé)的態(tài)度，體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)的態(tài)度，是關(guān)心和愛護(hù)，也是提醒和告誡。良苦用心，令我們發(fā)自內(nèi)心地感動?！?/p>
調(diào)研在吉林省市、縣緊張的人代會期間插空進(jìn)行。在對長春、吉林、四平、遼源、松原等市政府主管土地工作副市長的分別約訪中，談及徐紹史部長的這封信，大家的反應(yīng)不約而同：深受感動，由衷感謝！
“15號令是鐵令，對我們基層政府而言，壓力非常大。從信的字里行間，我們感受到了部長的憂慮。他不是舉著大棒，看誰有問題，就一棒子打死；而是真心為基層干部著想。這一點(diǎn)，我們看了心里感到很溫暖?！奔质懈笔虚L朱淳說。
“看了徐部長寫給各地一把手的信，深有感觸?！遍L春市副市長王學(xué)戰(zhàn)說，“感觸有兩點(diǎn)。第一是共同責(zé)任。也就是部長信里寫到的，積極主動擴(kuò)大內(nèi)需保增長是我們的共同責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范管理，守住18億畝耕地紅線同樣是我們的共同責(zé)任。第二是關(guān)心和保護(hù)干部。一把手負(fù)責(zé)制，提前給你敲響警鐘，要你重視這件事。形勢的嚴(yán)峻確實(shí)令人憂慮。隨著新一輪建設(shè)高潮的來臨，用地量肯定大幅度增加，多年來治理整頓和百日行動取得的成果，能不能鞏固住？違法用地要控制住很難，一旦形成了氣候和規(guī)模，糾正都來不及。一旦出現(xiàn)大量問責(zé)，壓力比什么都大。部長的憂慮發(fā)自內(nèi)心，是對地方干部的最大愛護(hù)，同時也是告誡、警示，要求地方政府認(rèn)真履行職責(zé)。在大家感到困惑，急于拉動投資的情況下，國土資源部的這一提醒非常及時?！?/p>
調(diào)研中，市長們對國土資源部提出的既積極主動服務(wù)，又嚴(yán)格規(guī)范管理的24條措施給予了高度評價?！斑@24條，證明國土資源部在當(dāng)前特殊形勢下，落實(shí)國家擴(kuò)大內(nèi)需保增長的要求和部署，非常地積極主動。這些措施，對于落實(shí)中央的4萬億資金，非常有針對性、可操作性。尤其是針對北方季節(jié)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，給予了特殊優(yōu)惠政策，取得了政策上的重大突破。這一點(diǎn)令人欣喜，令人感動?！?/p>
“請部長放心，貫徹落實(shí)國務(wù)院和國土資源部指示精神，我們有信心。關(guān)鍵一點(diǎn)是，各地政府已經(jīng)普遍樹立了依法守法、節(jié)約用地的意識?！?/p>
第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查的結(jié)果顯示，吉林省兩大中心城市——長春市和吉林市違法用地比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出15%。長春市高于30%，吉林市則高達(dá)70%多。
形勢似乎并不樂觀。采訪中，長春市國土資源局局長徐洪山卻胸有成竹地向記者表示，“貫徹徐部長的講話精神，我們非常有信心?；狻畠膳鲱^、一憂慮’的困擾，在我們這里，問題不大。下次衛(wèi)片檢查，我們敢叫這個數(shù)——不超過15%！”
信心來自哪里？徐洪山告訴記者，首要一條是執(zhí)法長效機(jī)制的建立。從今年初開始，長春市國土資源局與公安、司法部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，顯示出了強(qiáng)大震懾力。結(jié)合一周兩次的動態(tài)巡查，結(jié)合各司其職的共同責(zé)任機(jī)制和執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，長春市對土地違法提出三個“100%”的要求：發(fā)現(xiàn)率100%，查處率100%，移交移送率100%。同時，建立了一整套相對完善的管理辦法，對知情不報，發(fā)現(xiàn)不及時、不到位的，該免職的免職，該撤職的撤職?！斑@是目前看來最進(jìn)步、最管用的一種管理手段?！?/p>
信心還來源于各級政府領(lǐng)導(dǎo)對土地管理的深刻認(rèn)識?！皬闹卫碚D，到‘百日行動’，再到‘大辦班兒’（即在全國開展的縣鄉(xiāng)村干部國土資源法律知識宣傳教育培訓(xùn)活動），各級領(lǐng)導(dǎo)干部的守法意識已經(jīng)提高上來了。過去市縣長會說，項目沒批先干著吧?，F(xiàn)在他們懂法了，先問項目合不合規(guī)劃，是不是基本農(nóng)田，土地手續(xù)辦沒辦?！毙旌樯礁嬖V記者，“這里很關(guān)鍵的一點(diǎn)，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部從前些年的教訓(xùn)中得出了結(jié)論：這個項目不上，我不會受處分；發(fā)展得慢，也不會受處分；但項目要是上錯了，用錯了地，就得受處分了。利弊一權(quán)衡，就知道要合法合規(guī)用地了?！?/p>
2008年一年，長春市政府沒有出現(xiàn)一宗違規(guī)用地。只有一宗地，為趕施工期，采取了特事特辦，報國土資源部備案先行用地，并已經(jīng)部同意。“借這個良好的開端，2009年我們繼續(xù)努力。拉動內(nèi)需項目國家有特殊政策，允許報件同時先行用地，部里的先行備案制度如果再能鑿實(shí)，我們絕大部分用地就能確保合法合規(guī)?！敝齑颈硎尽?/p>
松源市是吉林省多年土地管理的“老先進(jìn)”。副市長吳興宏對土地管理情有獨(dú)鐘?！胺止芰诉@么多年國土資源工作，我心里有數(shù)。第一，要保證松源基本農(nóng)田不能動，一分也不能少，這是國家賦予我的責(zé)任，也是我的底線。第二，要保證松源土地不能亂用、瞎用，要按照國家政策和規(guī)劃用地，絕不能想在哪兒用在哪兒用，想用多少用多少?！?/p>
有件事足以證明松源管地之嚴(yán)。市政府在松花江流域造了300多公頃土地，全部實(shí)行招拍掛出讓?！盀槭裁匆@么嚴(yán)格管地？想一想，你松源憑什么和人家競爭？跟發(fā)達(dá)地區(qū)比，不就是松源有地、有水嗎？如果把這點(diǎn)土地優(yōu)勢都給得瑟沒了，松源今后還怎么發(fā)展？你把好地都占了，再來好項目，你還往哪里放？而且項目肯定是越來越好的?！眳桥d宏的話令人感慨。
為貫徹落實(shí)國土資源部12月1日電視電話會議精神和徐部長的來信，2008年底，長春市委、市政府打破了往年人代會期間只召開計劃生育會議的慣例，將國土資源和計生會議合在一起。會上，市委書記當(dāng)著各縣（市、區(qū)）黨政一把手的面，傳達(dá)了徐部長的講話精神，強(qiáng)調(diào)各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部要保住耕地紅線、保證發(fā)展用地、保?。┑拙€，特別強(qiáng)調(diào)了15號令?！捌鋵?shí)，部長的憂慮，早已在我們心中了?！蓖鯇W(xué)戰(zhàn)說。
“特殊時期，更應(yīng)嚴(yán)格管理。我們歡迎問責(zé)，因?yàn)閷?shí)施問責(zé)是最有效的辦法。但科學(xué)問責(zé)應(yīng)謹(jǐn)記六個字：實(shí)際、管用、有效。”
對于問責(zé)，朱淳有著刻骨銘心的記憶。前幾年他親歷的一場環(huán)保問責(zé)風(fēng)暴，300多名干部被問責(zé)了90多個，其中辭職、免職的就有42個，一夜之間，3個局長、2個市委書記，全部被免職，他的一位至交好友更是走上了上吊自殺的絕路。由此，他得出了基層干部的“五死”結(jié)論：“沒有好膽子得嚇?biāo)溃瑳]有好身板得累死，沒有好酒量得喝死，沒有好性格得急死，沒有好胸懷得氣死?！?/p>
一切并不是問責(zé)惹的禍。盡管心有余悸，但對于即將來臨的土地問責(zé)風(fēng)暴，朱淳明確表示：問責(zé)的做法是對的，必要的。不這么做，不足以引起基層干部重視。事實(shí)也證明，問責(zé)確實(shí)能起到效果，對基層干部有警示、教育和震懾作用。特別在土地管理方面，大家都想大干快上，要守住耕地紅線，沒有一點(diǎn)招法肯定不行。而問責(zé)就是最有效的招法。
“15號令的問責(zé)風(fēng)險，對我們的確存在?！眳桥d宏表示，“我們不會回避這個問題。事實(shí)上，我們非常贊同問責(zé)制。地方政府對國務(wù)院負(fù)責(zé)，天經(jīng)地義。實(shí)施了15號令，我們的工作才會更好干?！?/p>
如何確?？茖W(xué)、有效問責(zé)，是市長們最關(guān)注的話題。朱淳總結(jié)了科學(xué)問責(zé)的“六字原則”——實(shí)際、管用、有效，他認(rèn)為脫離了這六個字，任何政策都會成為紙上談兵。“問責(zé)要有科學(xué)性，就好像學(xué)生考試，如果所有學(xué)生都不及格，就說明老師有問題了?！?/p>
東北建設(shè)周期短，相對于南方一整年的施工期，東北滿打滿算不過半年。分析吉林省土地違法的主要類型發(fā)現(xiàn)，其中比例過半的是未批先建，即項目通過了預(yù)審，但報件仍在程序辦理中，沒有最終批復(fù)，在此情況下，受工期限制，先行動工，即被認(rèn)定為違法。研討中，大家普遍認(rèn)為這種認(rèn)定的做法有待商榷，“手續(xù)不完備和違法，這是兩種截然不同的性質(zhì)”。
四平市副市長王延吉表示：“在拉動內(nèi)需期間，嚴(yán)管這一塊，我們完全有信心。但在提供土地服務(wù)方面，如何更快、更優(yōu)，確保項目及時落地，是我們基層操作起來有壓力的地方。最大障礙就是建設(shè)周期短，而審批程序繁瑣?，F(xiàn)在國家投資的項目，可以享受到一些政策的優(yōu)惠。我們建議，地方投資的項目，也相應(yīng)加快審批、報批、建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)邊報批、邊建設(shè)。這對緩解15號令問責(zé)的行政風(fēng)險，也將起到?jīng)Q定性的作用。”
“通過了預(yù)審不辦手續(xù)的擔(dān)心，沒有必要。有土地管理部門的提前介入，有責(zé)任追究，有批后監(jiān)管，還有一點(diǎn)，項目落不下來，錢就不給你，政府怎么會不著急？怎么會不辦手續(xù)？有了這么多約束，用地亂不起來。”吉林省國土資源廳副廳長田玉山說。
“要實(shí)施問責(zé)，相應(yīng)的管理必須細(xì)化，應(yīng)針對不同用地類型、性質(zhì)，區(qū)別對待?！奔质临Y源廳執(zhí)法監(jiān)察局局長黃元國認(rèn)為，公益性用地和經(jīng)營性用地，在違法認(rèn)定和處理上就該區(qū)別對待。如果是拿著國有土地送人情，那沒的說，堅決收拾，絕不留情；可如果是為老百姓修路，政府沒錢，也不是惡意置國家規(guī)定于不顧，這種情況就有必要適度放寬政策。問責(zé)要有效。如果越問責(zé)越消極，甚至問責(zé)打擊了一大片，這是大家都不愿意看到的?！?/p>
“問責(zé)的終極目標(biāo)是不被問責(zé)?；馔恋貑栘?zé)風(fēng)險的最佳路徑，就是建立在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下的長效機(jī)制。在共同責(zé)任機(jī)制下，國土資源部門自身的能力建設(shè)亟待加強(qiáng)?！?/p>
“問責(zé)不是目的。問責(zé)的真正目的是不被問責(zé)。”遼源市副市長張新興說。
在與幾位市長的交談中，記者發(fā)現(xiàn)，就化解15號令的行政問責(zé)風(fēng)險問題，市長們的認(rèn)識達(dá)成了一致：一是要建立長效機(jī)制，二是要把管理的觸角伸入基層。
“國土資源管理不建立長效機(jī)制不行。有了這套制度，我們就能保證長春市違法用地不至于太嚴(yán)重?！蓖鯇W(xué)戰(zhàn)特別指出，在當(dāng)前這種形勢下，落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制的同時，國土資源部門更要下大力氣加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。他認(rèn)為，國土資源執(zhí)法能力建設(shè)要像環(huán)境保護(hù)部學(xué)習(xí)，從執(zhí)法隊伍到裝備、到技術(shù)手段建設(shè)，“武裝到牙齒”。長春市只有9個國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員，顯然力量不足。從現(xiàn)狀看，國土資源部門執(zhí)法的體制、機(jī)制都有待創(chuàng)新。督察政府，更主要的是重心下移，要強(qiáng)化基層執(zhí)法監(jiān)察能力，把觸角伸入基層，伸入到每一個地塊，確保一動土就能發(fā)現(xiàn)，把違法消滅在萌芽狀態(tài)。（記者 張晏 特約記者 秦曉燕）
