2008年10月6日，國務院正式印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。國務院在印發(fā)《綱要》的通知中指出，土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)。作為新時期加強土地管理的重要文件，《綱要》的發(fā)布實施具有重大而深遠的意義。
《綱要》以2005年為基期，以2020年為規(guī)劃期。這一時期，既是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是我國站在新的歷史起點上步入科學發(fā)展軌道的關(guān)鍵時期，同時也是土地資源約束加劇的矛盾凸顯期。土地規(guī)劃、保護與合理利用既迎來了大好機遇，也面臨著重大挑戰(zhàn)。
堅守18億畝耕地紅線形勢異常嚴峻
到2020年，我國人口總量預期將達到14.5億人，為實現(xiàn)國家再增產(chǎn)1000億斤糧食規(guī)劃目標，保障國家糧食安全，必須保住一定數(shù)量的耕地。但未來一段時間，耕地減少的趨勢還將繼續(xù)。一是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進不可避免地要占用部分耕地，二是一些地方在土地利用總體規(guī)劃計劃之外擴大建設用地規(guī)模、擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的現(xiàn)象尚未徹底消除，影響了耕地保護效果；三是生態(tài)建設和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將占用部分耕地；四是自然災害損毀耕地在短期內(nèi)很難完全復墾。與此同時，我國耕地后備資源已不多，加上生態(tài)環(huán)境約束，制約了耕地資源補充的能力，耕地保護的形勢十分嚴峻，守住18億畝耕地的壓力巨大。
建設用地供需矛盾更加突出
目前，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、基礎設施建設力度不斷加大，規(guī)劃期間，建設用地仍將保持強勁需求。一方面，我國人多地少的基本國情和耕地保護的巨大壓力，使得新增建設用地的土地資源十分有限，建設用地的供需矛盾異常突出。另一方面，建設用地粗放浪費普遍存在，城鎮(zhèn)建設用地閑置低效利用突出；農(nóng)村建設用地利用效率低，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。破解建設用地供需矛盾，落實黨的十七屆三中全會實行最嚴格的節(jié)約用地制度的要求，遏制土地利用粗放浪費，任務十分艱巨。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務相當艱巨
統(tǒng)籌土地利用，促進協(xié)調(diào)發(fā)展是土地管理的重要任務之一。當前區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)任務繁重。一是地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢，與東部沿海地區(qū)發(fā)展差距日益拉大，土地資源分布的不均衡，對地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了一定程度的影響。耕地數(shù)量南少北多，水資源南多北少，水土和光照條件比較好的優(yōu)質(zhì)耕地僅占全國耕地的三分之一，且主要分布在東南部地區(qū)。二是我國長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾尚未根本改變。第二產(chǎn)業(yè)特別是重化工業(yè)比重偏大，第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，第一產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小。三是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務水平較低，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，改變農(nóng)村落后面貌任務艱巨。在新的歷史時期，如何調(diào)整和優(yōu)化各業(yè)、各類和各地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展，成為土地利用總體規(guī)劃面臨的又一巨大挑戰(zhàn)。
同時也應當看到，當前和今后一個時期，土地利用面臨不少有利條件。從國際背景看，經(jīng)濟全球化、科技革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，有利于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；從國內(nèi)環(huán)境看，科學發(fā)展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國家綜合實力的不斷增強，有利于促進土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》對土地管理工作提出了新的更高要求?！稕Q定》強調(diào)實行“兩個最嚴格制度”，并在落實耕地保護責任、劃定永久基本農(nóng)田、從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模等方面作出了一系列政策規(guī)定。這表明黨中央對土地管理工作的高度關(guān)注，也為《綱要》在新時期解決耕地保護、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略問題指明了方向。我們有理由相信，《綱要》必將破解新時期經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源緊約束的困局，在保護資源、保障和促進科學發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。（全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會）
