重在建立新的利益分配機制——國土資源部財務司負責人談《通知》運用經濟手段參與調控
“《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》主要內容8條，其中直接與經濟政策有關的就有5條。更加注重運用經濟手段參與宏觀調控，是《通知》的一個突出特點?！眹临Y源部財務司司長賴文生在接受記者采訪時開篇明義。
當前土地管理存在種種問題的根源在于利益驅動?！锻ㄖ返暮诵脑谟趶臋C制入手，對土地收益進行調整，重在建立起一種更為科學的利益分配機制。建立這種利益機制，要著重處理好當前與長遠、城市與農村、政府與農民的關系
賴文生認為，當前國土資源管理中存在的種種問題，根源之一在于利益驅動。地方各級政府和用地者對經濟利益的追求，是造成土地管理出現(xiàn)大量違法違規(guī)現(xiàn)象的根本原因。經濟增長必然要求用地，通過土地出讓，政府獲得收益，用以擴大投資，又拉動經濟增長，通過經濟增長再增加地方收入……在這樣一個循環(huán)里，最根本的是利益引導。在沒有有效約束的情況下，結果便是導致大量土地和耕地被占用，失地農民的長遠生計得不到保障。
“《通知》突出運用經濟手段調控宏觀經濟，其核心就是從體制和機制入手對土地收益進行調整，對經濟關系進行重構，調整各方面的利益關系，重在建立一種新的利益分配機制。”賴文生指出，建立新的利益分配機制，關鍵要處理好三個方面的關系。一是當前利益和長遠利益的關系。不能犧牲今后長遠的利益、透支土地的未來收益，來謀求當前的經濟增長。二是城市和農村的關系。部分耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地，在我國目前工業(yè)化、城市化水平大幅度提高的過渡階段是不可避免的。在這個過程中，處理好城市與農村的關系，用城市的土地收益反哺農村，在促進城市化的同時，加快農村經濟、社會的發(fā)展至關重要。如果農村問題、農民問題得不到妥善解決，必然會帶來更多的經濟和社會問題。三是要處理好政府與農民的關系。如果在征地過程中對失地農民的補償不到位，安置不恰當，農民的長遠生計沒有保障，就會形成失地農民與地方政府之間的利益矛盾。
他認為，處理好上述三者關系，是建立科學的、長遠的土地利益機制的出發(fā)點。當然，“我們并不能要求通過一項政策來解決所有的問題，關鍵是要建立一種機制來及時地調整利益分配，引導和規(guī)范用地行為，從而促進經濟的發(fā)展符合科學發(fā)展觀，體現(xiàn)建設和諧社會的要求。這也是處理好公平與效率問題的重要方面，收入的再分配是政府實現(xiàn)公平目標的重要手段。建設和諧社會，必須公平與效率并重。運用經濟手段參與宏觀調控，從根本上講就是要建立起一種機制，調節(jié)好各方面的利益分配?！?/p>
《通知》提出調整五項經濟政策，這是土地政策與財稅政策相結合參與宏觀調控的政策工具。重在調整和規(guī)范政府的收益分配
《通知》到底運用了哪些經濟手段來參與宏觀調控？賴文生認為主要體現(xiàn)在五個方面。
一是土地出讓收入納入預算管理。規(guī)定土地出讓收入要全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入，而是要按照財政預算管理的要求，經過批準才能使用。有了這項規(guī)定，以前存在的土地出讓收入“體外循環(huán)”、資金使用缺乏監(jiān)督的問題得到遏止，也使征地補償支出的足額到位有了政府預算的保證，有利于各項規(guī)定的支出得到落實。
二是規(guī)定土地出讓收入的使用要向“三農”傾斜。從當前土地出讓收入的整體情況看，去年全國土地出讓總收入5800多億，凈收入2100多億，而全國財政收入是3.16萬億，地方財政收入2.66萬億。盡管土地出讓收入的統(tǒng)計口徑還不完善，但毫無疑問土地出讓收入在地方各項收入中占有重要的地位。加上一些地方管理不規(guī)范，土地出讓收入主要用于城市建設，成為政府投資的重要來源。針對這些問題，《通知》進一步明確規(guī)定了土地出讓收入的用途，如保證農民征地補償足額到位，保證被征地農民生活水平不降低，保證失地農民的長遠生計有保障。對解決社保費用不足的問題，明確提出“不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。”《通知》還規(guī)定“土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需要資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設的比重”，這些都充分體現(xiàn)了土地收益向“三農”傾斜的原則。
三是提高補償建設用地的取得成本，降低地方政府新增建設用地的收益。在嚴格控制建設用地總規(guī)模和結構的前提下，提高縣、市政府新增建設用地的取得成本，具體的措施就是要提高新增建設用地有償使用費的征收標準。同時調整耕地占用稅的征收標準，提高使用建設用地的成本。提高新增建設用地有償使用費，從根本上講是要控制縣市政府多占耕地、擴大建設用地規(guī)模的好處，從利益機制上“嚴控增量”。提高標準后，新增建設用地有償使用費仍然用于耕地，用于農業(yè)，專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發(fā)，并向中西部地區(qū)和糧食主產區(qū)傾斜。取之于土，還要用之于土。
四是加大建設用地的保有成本。也就是《通知》中提出的提高城鎮(zhèn)土地使用稅的征收標準。從現(xiàn)行的稅費標準看，城鎮(zhèn)建設用地一旦取得以后，稅費過低，從而導致占多用少，粗放利用、閑置浪費土地現(xiàn)象突出，這不符合節(jié)約集約利用土地的要求。提高稅費標準，從一定程度上提高了建設用地的保有成本，引導提高土地使用效益，推動土地的節(jié)約集約利用。
五是實行工業(yè)用地最低價標準?！锻ㄖ访鞔_統(tǒng)一制定各地工業(yè)用地出讓最低價標準。這些經濟政策是針對一些地方人為壓低工業(yè)地價，工業(yè)用地出讓低地價、零地價甚至負地價等問題提出的。這項制度的建立，使得今后用地者必須付出足夠的成本才能取得工業(yè)用地，對于工業(yè)用地的過度擴張將會起到抑制作用。同時也有利于進一步完善和規(guī)范土地市場，營造一個相對公平的市場競爭環(huán)境。
賴文生表示，更加注重運用經濟手段參與宏觀調控，是社會主義市場經濟體制的必然要求。要提高經濟手段調控的有效性，需要有具體的政策工具，更需要準確運用。他告訴記者，目前國土資源部正在與財政部等部門一起研究制定《通知》的有關配套文件。按照《通知》的精神，對建立利益分配機制作出進一步的制度規(guī)定。在制度執(zhí)行中，還要加強監(jiān)督檢查，確保各項規(guī)定得到落實，并在執(zhí)行中不斷予以完善。（中國國土資源報）
