海關(guān)總署解讀《中華人民共和國海關(guān)化驗管理辦法》
一、制定《辦法》的必要性
在《辦法》實施之前，海關(guān)對進出口貨物實施化驗的主要依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)對進出口貨物實施化驗鑒定的規(guī)定》（署令第46號公布，以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》自1993年施行以來，對規(guī)范海關(guān)化驗工作、保證海關(guān)化驗鑒定結(jié)論的科學性和準確性發(fā)揮了重要作用。但隨著我國改革開放和對外經(jīng)濟貿(mào)易的不斷發(fā)展，海關(guān)在我國經(jīng)濟社會中的作用越來越重要，海關(guān)化驗工作也面臨新形勢和新要求，《規(guī)定》已不能完全滿足海關(guān)化驗工作的實際需求。
（一）《規(guī)定》內(nèi)容與當前海關(guān)化驗工作的地位和作用不相適應(yīng)。
隨著海關(guān)化驗制度的逐步發(fā)展和完善，海關(guān)化驗作為海關(guān)系統(tǒng)中一支專業(yè)技術(shù)力量，其重要性日益顯現(xiàn)，海關(guān)化驗的鑒定結(jié)論被廣泛應(yīng)用于海關(guān)行政和刑事執(zhí)法領(lǐng)域，已成為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)。因此，有必要對海關(guān)化驗工作重新進行定位。
（二）《規(guī)定》內(nèi)容過于原則和籠統(tǒng)，欠缺海關(guān)化驗的基本程序性規(guī)定。
隨著我國法制化建設(shè)的進一步加強，對海關(guān)執(zhí)法的要求越來越高，特別是長期以來形成的“重實體、輕程序”形象在日常工作中還時有發(fā)生。例如，《規(guī)定》未明確鑒定結(jié)論的告知程序，使行政相對人的知情權(quán)難以實現(xiàn)；對鑒定結(jié)論申請復驗的程序也未明確規(guī)定，使行政相對人沒有主張復驗的法定渠道，不利于維護其合法權(quán)益，等等。
（三）由于《規(guī)定》出臺時間較早，某些條款已不能適應(yīng)當前形勢，實踐中缺乏可操作性。
《規(guī)定》于1993年出臺，至今已有15年，在這期間，正是我國改革開放和對外貿(mào)易快速發(fā)展的階段，海關(guān)的業(yè)務(wù)制度改革也取得了重大成就?！兑?guī)定》的一些條款已不能適應(yīng)當前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，缺乏可操作性。例如，《規(guī)定》第五條關(guān)于化驗條件的條款：“進出口貨物收發(fā)貨人或其代理人（以下簡稱當事人）申報的進出口貨物有下列情況之一者，經(jīng)海關(guān)現(xiàn)場查驗仍不能確認的，應(yīng)予取樣化驗鑒定：１．申報名品不清，技術(shù)資料不全而影響海關(guān)進行正確稅則歸類者；２．單證不全或單貨不符者；３．涉嫌偽報、瞞報者；４．按有關(guān)規(guī)定需要化驗鑒定的其他的貨物?！彼星樾未嬖诜诸悩藴什唤y(tǒng)一及內(nèi)容交叉重疊問題。另外，目前海關(guān)化驗已成為風險管理、緝私辦案等業(yè)務(wù)的重要技術(shù)支持手段，作用十分突出，但在原《規(guī)定》中未涉及。因此，需要對化驗條件進行適當修改和調(diào)整。
二、制定《辦法》的重要意義
（一）健全了海關(guān)化驗的執(zhí)法依據(jù)。
《辦法》明確了海關(guān)化驗的定義、依據(jù)、程序等內(nèi)容，統(tǒng)一、系統(tǒng)地對海關(guān)化驗執(zhí)法進行了規(guī)范，有效地解決了海關(guān)化驗存在的執(zhí)法透明度低、執(zhí)法不統(tǒng)一、人員資質(zhì)欠缺等長期存在的問題。
（二）充分保障了行政相對人的合法權(quán)益。
雖然海關(guān)化驗中心受理的樣品主要來自各海關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，在形式上并不與海關(guān)行政相對人有關(guān)，海關(guān)化驗似乎是海關(guān)的內(nèi)部行為。但由于各關(guān)根據(jù)化驗鑒定結(jié)論所做出的具體行政行為將直接與海關(guān)行政相對人的利益有關(guān)，而且在取樣環(huán)節(jié)都有行政相對人的參與，因此，海關(guān)化驗工作應(yīng)是涉及海關(guān)行政相對人的外部行為。在《辦法》中一是增加了鑒定結(jié)論的告知程序，實現(xiàn)了行政相對人的知情權(quán)；二是明確了對鑒定結(jié)論申請復驗的程序，行政相對人可以有主張復驗的法定渠道，維護其合法權(quán)益。
三、《辦法》的主要內(nèi)容解讀
（一）體例與結(jié)構(gòu)。
相對于原《規(guī)定》，《辦法》作了較大的修改，增加了海關(guān)化驗的定義、海關(guān)化驗工作原則、海關(guān)化驗人員從業(yè)資質(zhì)、海關(guān)化驗室質(zhì)量管理體系以及復驗權(quán)利和復驗程序等內(nèi)容，條文數(shù)量也從原來的12條增加至21條。同時，還將《化驗取樣記錄單》、《化驗鑒定書》和《化驗鑒定書（復驗）》等作為《辦法》的附件一并對外進行公布。
（二）適用的范圍。
《辦法》第三條規(guī)定：海關(guān)對進出口貨物進行化驗，適用本辦法。明確了本《辦法》適用的主體是海關(guān)進出口貨物，這是基于目前海關(guān)化驗的樣品主要來源于海關(guān)進出口貨物。此外，《辦法》還在第十九條規(guī)定：海關(guān)對過境、轉(zhuǎn)運、通運貨物和進出境物品的化驗比照本辦法執(zhí)行。比原先的《規(guī)定》擴大了比照執(zhí)行的范圍，把過境、轉(zhuǎn)運和通運貨物也納入了《辦法》的管理范圍。
（三）海關(guān)化驗的定義。
《辦法》第二條明確了海關(guān)化驗的定義：“本辦法所稱海關(guān)化驗是指海關(guān)對進出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等進行檢測分析，并根據(jù)《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關(guān)規(guī)定作出鑒定結(jié)論的活動?！痹摱x包含以下兩層含義。一是明確了海關(guān)化驗檢測的目的。是指海關(guān)為了確定“進出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等”，而需要采取化驗手段對“未知物”進行剖析或某些指標進行驗證。二是明確了海關(guān)化驗的依據(jù)。主要包括：《中華人民共和國進出口稅則》、《進出口稅則商品及品目注釋》和《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》等有關(guān)規(guī)定。另外，國家標準、行業(yè)標準以及有關(guān)國際組織的技術(shù)標準作為一種技術(shù)類型的法規(guī)，也是海關(guān)化驗的依據(jù)。上述兩點既可理解為海關(guān)化驗的依據(jù)和目的，更應(yīng)該理解為一個完整的海關(guān)化驗流程所應(yīng)包括的兩個階段的工作內(nèi)容。這一特點體現(xiàn)了海關(guān)化驗與社會其他行業(yè)的化驗工作存在的根本區(qū)別。而社會上的檢驗機構(gòu)的工作特點則更多時候表現(xiàn)為對某些指標進行驗證性的工作。
（四）化驗人員及其從業(yè)資質(zhì)。
《辦法》第六條明確了化驗人員及其從業(yè)資質(zhì)：“海關(guān)化驗人員是指在海關(guān)化驗中心從事化驗的海關(guān)工作人員。海關(guān)化驗人員應(yīng)當取得海關(guān)化驗從業(yè)資格?！逼淠康闹饕菑奶岣吆ｊP(guān)化驗工作公信力和權(quán)威性出發(fā)，參照檢驗檢疫、刑事技術(shù)鑒定、司法鑒定等部門的相關(guān)做法，對海關(guān)化驗人員的從業(yè)資格作出原則性規(guī)定，具體要求已在與《辦法》配套實施的《海關(guān)化驗工作制度》中予以明確。
（五）化驗條件的設(shè)置。
《辦法》第八條對《規(guī)定》所設(shè)置的取樣化驗情形作出較大調(diào)整。考慮到通關(guān)作業(yè)改革后，海關(guān)大量取樣化驗需求是依據(jù)審單中心布控指令作出的，現(xiàn)場查驗已不再是取樣化驗的唯一前置程序。因此，《辦法》未延續(xù)《規(guī)定》要求將“經(jīng)海關(guān)現(xiàn)場查驗仍不能確認”作為取樣化驗的前提條件。同時，考慮到在實踐中導致取樣化驗的事由比較復雜，《辦法》未采取逐項列舉方式明確取樣化驗情形，而是對照海關(guān)化驗的定義，對取樣化驗條件作出了概括性規(guī)定，即海關(guān)對進出口貨物的屬性、成分、含量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)、規(guī)格等無法確認的，都可以取樣化驗。
（六）對取樣的要求。
正確的取樣對保證化驗鑒定結(jié)論的科學性和準確性有著至關(guān)重要的影響，《辦法》在《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，從技術(shù)層面和執(zhí)法程序?qū)用鎸θ庸ぷ鬟M行了進一步細化和規(guī)范。一是從技術(shù)層面規(guī)定了海關(guān)在提取樣品時應(yīng)當按照有關(guān)“操作規(guī)范”進行。這一點在《辦法》中只作了原則性規(guī)定，有關(guān)操作規(guī)范將作為與《辦法》配套的技術(shù)規(guī)范或操作指南單獨下發(fā)。二是從海關(guān)執(zhí)法程序?qū)用?，明確了兩點內(nèi)容。首先是海關(guān)在取樣時，收發(fā)貨人或者其代理人應(yīng)當?shù)綀鰠f(xié)助取樣，并在《化驗取樣記錄單》上簽字確認?！痘炄佑涗泦巍穼⒃敿氂涗浫拥牟僮鬟^程、現(xiàn)象等內(nèi)容，經(jīng)過收發(fā)貨人或者其代理人簽字的《化驗取樣記錄單》將作為雙方對取樣過程進行確認的證據(jù)。其次對海關(guān)徑行取樣的操作程序進行了規(guī)范。主要涉及到收發(fā)貨人或者其代理人拒不到場、收發(fā)貨人或者其代理人到場不簽字和因工作需要取樣但不想讓貨主知道三種情況。一旦出現(xiàn)上述情況之一，海關(guān)可以“徑行取樣”。但在具體實施時，應(yīng)當要求存放貨物的海關(guān)監(jiān)管場所經(jīng)營人、運輸工具負責人應(yīng)當?shù)綀鰠f(xié)助，并在《取樣記錄單》上簽字確認?！蓖瑫r，在此要強調(diào)的是海關(guān)對徑行取樣過程的記錄一定要特別謹慎，如果有條件，甚至可以采取拍照或錄像等方式。總之，程序一定要合法。
（七）海關(guān)化驗工作的時限。
《辦法》根據(jù)海關(guān)化驗工作的實際情況，從規(guī)范海關(guān)執(zhí)法，提高效率，保障行政相對人合法權(quán)益出發(fā)，規(guī)定了海關(guān)化驗有關(guān)化驗的時限要求。如，明確了簽發(fā)鑒定書、公布鑒定結(jié)論以及復驗程序的具體時限等，使《辦法》的程序性規(guī)定更加完備，更具可操作性。
《辦法》第十四條明確了簽發(fā)鑒定書的具體時限：除特殊情況外，海關(guān)化驗中心和委托化驗機構(gòu)應(yīng)當自收到送驗樣品之日起15日內(nèi)作出鑒定結(jié)論，出具《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物化驗鑒定書》，并送達送驗海關(guān)。
《辦法》第十五條明確了公布鑒定結(jié)論的具體時限：除特殊情況外，海關(guān)化驗中心應(yīng)當在《鑒定書》簽發(fā)次日，將《鑒定書》相關(guān)信息通過海關(guān)門戶網(wǎng)站等途徑對外公布。
《辦法》第十七條明確了復驗程序的具體時限：收發(fā)貨人或者其代理人對鑒定結(jié)論有異議的，可以自鑒定結(jié)論公布之日起15日內(nèi)向送驗海關(guān)提出復驗申請，并說明理由。送驗海關(guān)應(yīng)當自收到復驗申請之日起3日內(nèi)通過“海關(guān)化驗信息管理系統(tǒng)”將復驗申請轉(zhuǎn)送海關(guān)化驗中心。送驗海關(guān)對鑒定結(jié)論有異議的，可以自收到《鑒定書》之日起15日內(nèi)向海關(guān)化驗中心提出復驗申請。海關(guān)化驗中心應(yīng)當自收到復驗申請之日起15日內(nèi)對送驗樣品重新化驗，出具《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物鑒定書（復驗）》，并按照本辦法第十五條的規(guī)定公布鑒定結(jié)論。
（八）鑒定結(jié)論的效力。
考慮到鑒定結(jié)論被廣泛適用于海關(guān)行政和刑事執(zhí)法領(lǐng)域，已成為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，《辦法》在《規(guī)定》基礎(chǔ)上進一步明確了鑒定結(jié)論的法律效力，即“鑒定結(jié)論是海關(guān)執(zhí)法的依據(jù)”，同時，考慮到實踐中除海關(guān)化驗結(jié)果和鑒定結(jié)論外，行政相對人往往還會出具其他化驗機構(gòu)的化驗結(jié)果和鑒定結(jié)論，當兩者不一致時，會給海關(guān)執(zhí)法造成影響和干擾。針對此情況，《辦法》明確了海關(guān)化驗結(jié)果和鑒定結(jié)論的主導和排他地位。
（九）復驗權(quán)利和程序。
為完善海關(guān)化驗程序，保證化驗結(jié)果和鑒定結(jié)論的準確性，維護行政相對人的合法權(quán)益，《辦法》對收發(fā)貨人及其代理人、送驗海關(guān)的復驗權(quán)利和復驗程序作出相應(yīng)規(guī)定。同時，為了避免濫用復驗權(quán)利、浪費行政資源，《辦法》對復驗權(quán)的行使作出了必要限制，規(guī)定對同一樣品只能復驗一次。
四、《辦法》實施后的主要影響
（一）將進一步提高海關(guān)化驗的執(zhí)法透明度和服務(wù)意識。
一是除特殊情況外，海關(guān)化驗中心應(yīng)當將《鑒定書》相關(guān)信息，如化驗樣品描述、結(jié)論等，通過海關(guān)門戶網(wǎng)站等途徑對外公布，方便廣大進出口企業(yè)及時查詢。二是海關(guān)應(yīng)當向收發(fā)貨人或者其代理人提供《鑒定書》紙本。通過化驗信息的公開，將有效地保障行政相對人的合法權(quán)益，提高海關(guān)化驗執(zhí)法透明度，提升海關(guān)服務(wù)企業(yè)的水平。
（二）進一步強化海關(guān)化驗執(zhí)法的統(tǒng)一性。
本《辦法》通過對海關(guān)化驗的條件、取樣送樣規(guī)范、化驗工作時限、復驗權(quán)利和復驗程序、樣品保存期限等內(nèi)容進行統(tǒng)一的規(guī)定，將使海關(guān)化驗工作的程序性更強、標準更統(tǒng)一。
（三）對海關(guān)化驗中心及化驗人員的要求更高。
《辦法》已明確規(guī)定了海關(guān)化驗中心要采用《檢測和校準實驗室能力的通用要求》（ISO/IEC 17025）國際標準作為檢驗工作的統(tǒng)一準則，對其內(nèi)部的人（人員）、機（儀器）、料（樣品、材料）、法（方法、質(zhì)量）、環(huán)（環(huán)境、通訊）等要素和片區(qū)海關(guān)的化驗職能管理面推行全面的質(zhì)量管理，對海關(guān)化驗人員的從業(yè)資質(zhì)也提出了明確的要求。這就要求海關(guān)化驗中心的日常運行管理必須按照有關(guān)標準規(guī)范化運作，同時也要求海關(guān)化驗人員不斷加強學習、努力提升自身專業(yè)水平。
文件鏈接：中華人民共和國海關(guān)化驗管理辦法
