剎住亂占濫用農用地之風
——就《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》
訪國土資源部有關負責人
農用地非法轉為建設用地，在一些地方呈蔓延之勢。對這股風，要不要剎，該怎么剎？日前下發(fā)的《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，給出了非常明確的態(tài)度，就是“嚴格”二字。
“嚴格”的措施包括：嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴格規(guī)范使用農村集體所有土地進行建設，嚴格控制農村集體建設用地規(guī)模，嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地的違法違規(guī)行為，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管。
為進一步了解《通知》出臺的背景、核心內容以及主要精神，記者采訪了國土資源部有關負責人。
農村集體建設用地激增，沖擊國家宏觀調控政策
記者：近年來，黨中央、國務院就嚴格土地管理、加強土地調控下發(fā)了一系列政策文件。為什么在這個時候國務院辦公廳又出臺這個《通知》？
負責人：經過4年多的土地市場治理整頓，特別是國務院28號文件和31號文件下發(fā)后，各級地方政府依法管地用地、節(jié)約集約用地的意識都有所增強，各級國土資源部門土地監(jiān)管的力度也不斷加大?？偟膩砜矗恋剡`法違規(guī)用地問題有所好轉。然而，看似平靜的外表下仍有暗流涌動，違法違規(guī)征占土地特別是農用地非法入市的現(xiàn)象令人擔憂。
近年來，農用地非法轉用現(xiàn)象在一些地方相當普遍。根據歷年衛(wèi)片檢查的數據估算，每年新增建設用地95%以上屬于農村集體農用地。1997年～2006年，全國村莊年均新增面積91萬畝，占新增建設用地總量的15%。而且，當前農村集體建設用地管理存在著一些新的問題，違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體，已由地（市）級政府向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至基層村組織蔓延。尤其是，擅自以村組織的名義改變農村集體建設用地的性質和用途，在一些地方成為違法供給建設用地的主渠道。如：華北某市，到2006年年底，由村組織自行“審批”的用地達5萬多宗、480多平方公里，分別占全市鄉(xiāng)村企事業(yè)用地宗數的77%和面積的67%。其嚴重程度可見一斑。有關部門在調研中發(fā)現(xiàn)，一個時期以來，農村集體建設用地數量劇增，已成為撬動土地調控閘門、違法提供建設用地的一股暗流。
記者：如此看來，集體建設用地非法入市，實際上是在土地閘門上開了一道口子？
負責人：確實是這樣。根據我國《土地管理法》規(guī)定，國家實行嚴格的土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。各類開發(fā)建設活動需要占用農民集體農用地的，都必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入土地利用年度計劃；用于非農業(yè)建設的，必須依法按規(guī)定辦理農用地轉用和土地征收審批手續(xù)。
國務院28號文件和31號文件下發(fā)后，應該說土地管理形勢開始向好的方面轉變。但是土地違法違規(guī)的形勢也有一個新的變化，比如說過去各級政府直接違法批地的行為比較多，這幾個文件下發(fā)之后，政府直接非法批地開始下降，特別是省一級政府基本上很少了。但值得警惕的是，近來這種現(xiàn)象正在向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織迅速蔓延。其中一個最主要的形式就是“以租代征”，即規(guī)避土地規(guī)劃計劃的控制，規(guī)避法定的農用地轉用和土地征收審批程序，規(guī)避土地使用有關稅費，將農用地直接進行非農業(yè)建設。
農村集體建設用地數量劇增，如果再任其蔓延，其結果就是沖擊土地供應閘門，沖擊國家宏觀調控政策，并危及農村穩(wěn)定和國家糧食安全。對于農村集體建設用地問題，現(xiàn)有法律法規(guī)和政策已有明確規(guī)定，如果有法不依、違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責眾、法律空置的局面，嚴重危及國家法律的嚴肅性和權威性。
針對上述問題，2007年8月，國務院領導作出重要批示，要求國土資源部等部委研究制定關于嚴格執(zhí)行有關土地管理法律法規(guī)和政策的通知，堅決剎住一些地方出現(xiàn)的擅自改變農村集體建設用地性質和用途，亂占濫用農用地之風。
根據國務院領導的指示精神，國土資源部約請中農辦、法制辦、國家發(fā)改委、建設部、農業(yè)部的負責同志座談研究，由國務院辦公廳出臺了《通知》，重申和強調有關法律法規(guī)和政策。
重申相關法律法規(guī)，嚴格規(guī)范農村集體建設用地管理
記者：《通知》的主要內容是什么？主要針對哪些集體用地問題？
負責人：通過深入調研分析，我們感到，當前農村集體建設用地管理存在的問題，突出反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織擅自占用農用地，建設“標準廠房”和配套設施后向社會出租，“以租代征”；以村級組織與外來投資者合作經營的名義占用農用地，提供建設用地；違法利用農用地開發(fā)、銷售商品住宅等方面。
針對這些問題，為嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策，《通知》主要包括五方面內容：
一是嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。一些地方違法違規(guī)將農用地轉為建設用地，非法批準建設用地，主要就是因為沒有嚴格執(zhí)行《土地管理法》確定的土地用途管制制度。為此，《通知》首先重申了要嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，這是最嚴格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用規(guī)劃和管理是國家權力，違反規(guī)劃和不經批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。
二是嚴格規(guī)范使用農民集體所有土地進行建設。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設、農村村民住宅，可以使用農民集體所有土地，并要依法履行審批手續(xù)。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。
三是嚴格控制農村集體建設用地規(guī)模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規(guī)模，并重點對集體建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。
四是嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地的違法違規(guī)行為?！耙宰獯鳌笔钱斍稗r村土地違規(guī)違法問題的主要表現(xiàn)形式。為了遏制這一違法勢頭，《通知》要求嚴肅查處“以租代征”行為，明確國家機關工作人員批準“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任。
五是嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資源部要會同發(fā)展改革、監(jiān)察、農業(yè)、建設等部門，依據土地管理的法律法規(guī)和有關規(guī)定，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅決制止亂占農用地進行非農業(yè)建設的違法違規(guī)行為。
各部門聯(lián)動，剎住亂占濫用農用地之風
記者：除了重申現(xiàn)有法律政策規(guī)定之外，《通知》還對嚴格管理農村集體建設用地提出了哪些舉措？
負責人：加強部門聯(lián)動是有效制止農村土地違法的重要措施。為此，《通知》強調要加強部門協(xié)調配合，要求各有關部門對未取得合法用地手續(xù)的農村集體建設項目，要在項目審批核準、規(guī)劃許可、產權登記、貸款發(fā)放和企業(yè)登記等環(huán)節(jié)予以嚴格限制。對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，發(fā)展改革部門不得辦理項目審批、核準手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設規(guī)劃許可，建設部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續(xù)，金融機構不得發(fā)放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續(xù)占用農用地設立企業(yè)的，工商部門不得登記。
同時，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強對地方政府耕地保護目標責任制落實情況的督察，加強對地方政府土地執(zhí)法問責制落實情況的督察。當前，國土資源系統(tǒng)正在開展集中查處土地違法百日行動，重點是查處“以租代征”行動，這與《通知》的精神和要求也是完全一致的。
在對違法行為進行圍堵的同時，為進一步維護農民的土地合法權益，國土資源部積極研究長效機制，將會同有關部門，根據農村經濟社會發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民住宅等集體建設用地管理和流轉的政策措施。財政部則要會同有關部門，研究土地收益城鄉(xiāng)統(tǒng)籌使用的辦法。
