水利部負責人就《國務院辦公廳轉發(fā)水利部等
部門關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理若干意見
的通知》有關問題答中國政府網記者問
日前，《國務院辦公廳轉發(fā)水利部等部門關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕45號）正式發(fā)布。為便于大家準確理解《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》（以下簡稱《意見》）的精神，中國政府網記者就有關問題采訪了水利部負責人。
問：這次發(fā)布實施《意見》的主要背景是什么？
答：我國主要江河的洪水季節(jié)性強、峰高量大，而河道泄洪能力相對不足。在安排修建水庫、堤防和整治河道的同時，需利用沿江河兩岸湖泊、洼地和部分農田作為臨時的行洪、滯洪區(qū)域，以緩解水庫、河道蓄泄不足的矛盾，并作為防御大洪水或特大洪水的重要措施。目前，我國列入國家《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》補償名錄的蓄滯洪區(qū)共有97處，總面積3.06萬平方公里，人口1595萬人，耕地2512萬畝。據(jù)統(tǒng)計，1950年至2004年的54年中，全國重點蓄滯洪區(qū)先后運用458次，共蓄滯洪水1230億立方米，實現(xiàn)了舍棄一般保重點，犧牲局部保全局的防洪戰(zhàn)略，有效遏制了洪水泛濫，保護了重要地區(qū)的防洪安全，為流域防洪減災做出了巨大貢獻。
蓄滯洪區(qū)的建設和管理關系到蓄滯洪區(qū)的正常運用和流域防洪標準的提高，關系到區(qū)內近1600萬群眾的防洪安全和經濟發(fā)展。黨中央、國務院歷來高度重視蓄滯洪區(qū)工作。1988年國務院批轉了水利部《關于蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要》?！毒V要》實施以來，在部分重點蓄滯洪區(qū)內建設了一批安全樓、安全區(qū)、撤退路、預警預報等安全設施，推動了全國蓄滯洪區(qū)安全建設與管理工作。
但是，隨著經濟社會發(fā)展和人口增加，許多蓄滯洪區(qū)被不斷開發(fā)利用，洪水調蓄能力大大降低，蓄滯洪區(qū)的建設與管理滯后，安全設施、進退洪設施嚴重不足。這些問題如果得不到有效解決，一旦發(fā)生流域性大洪水，將難以有效運用蓄滯洪區(qū)，流域防洪能力將大大降低。同時，由于蓄滯洪區(qū)內人口眾多，居民生活水平普遍較低，補償救助等保障體系不完善，蓄滯洪區(qū)一旦運用不僅損失嚴重，甚至可能影響社會穩(wěn)定。蓄滯洪區(qū)已成為防洪體系中十分突出的薄弱環(huán)節(jié)，是當前亟待解決的迫切問題。
十六大以來，黨中央、國務院就解決“三農”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建社會主義和諧社會等作出了一系列重大戰(zhàn)略決策，對蓄滯洪區(qū)工作提出了更高的要求。按照中央水利工作方針，防洪工作必須堅持以人為本，堅持科學發(fā)展觀，樹立“給洪水以出路、適度承擔洪水風險”的管理理念，實現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉變。在“十一五”期間，迫切需要將蓄滯洪區(qū)建設和管理作為防洪建設重要任務來抓，進一步提高流域防洪標準，確保區(qū)內群眾的防洪安全，促進區(qū)內居民全面建設小康社會。
為此，水利部會同國家發(fā)展改革委、財政部在總結近年來蓄滯洪區(qū)建設與管理經驗基礎上，用了近兩年的時間對蓄滯洪區(qū)的問題和對策進行廣泛的調研和討論，充分征求了蓄滯洪區(qū)所在地的地方人民政府、有關部門以及專家的意見和建議，起草了《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》，報請國務院辦公廳批轉各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院各部委、直屬機構執(zhí)行?！兑庖姟诽岢隽诵顪閰^(qū)建設與管理的指導思想和原則，明確了蓄滯洪區(qū)建設與管理的目標和任務，進一步明確了國務院有關部委及蓄滯洪區(qū)所在地各級地方政府的責任，將有助于大力推動蓄滯洪區(qū)的建設與管理工作。
問：為什么要對蓄滯洪區(qū)進行調整和分類，《意見》對此作了哪些規(guī)定？
答：蓄滯洪區(qū)是為確保在江河防洪標準內主要防護對象的安全而設置的。目前，各流域防洪規(guī)劃設置的蓄滯洪區(qū)中，部分是在特大洪水下啟用的，其運用標準遠遠高于保護區(qū)的標準；有的運用機率十分頻繁，遠低于其保護區(qū)的防洪標準；有的隨著江河上游控制性工程的建成或即將建成，流域防洪能力大大提高，在防御標準內洪水時可不再使用。隨著近年來國家加大防洪建設的力度，各江河防洪形勢也發(fā)生了較大變化，需要對蓄滯洪區(qū)的布局和設置進行研究調整。
目前，我國沒有對蓄滯洪區(qū)進行分類，難以突出重點、分輕重緩急進行建設，有限的投資往往分散使用，不能充分發(fā)揮資金效益。各個蓄滯洪區(qū)的防洪作用、啟用機率和調度運用等情況差別很大，在建設模式和管理方式上也應有所區(qū)別，由于沒有對蓄滯洪區(qū)進行分類，也無法有針對性地指導蓄滯洪區(qū)建設和管理。
為此，《意見》對蓄滯洪區(qū)調整作了如下規(guī)定：一是提出了蓄滯洪區(qū)調整的目標。通過對現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)進行必要的調整，使蓄滯洪區(qū)布局更加科學合理，有利于防洪安全，有利于集中財力加快蓄滯洪區(qū)建設。二是明確了蓄滯洪區(qū)調整的原則。運用幾率很低的蓄滯洪區(qū)，具備條件的可以設為防洪保護區(qū)；運用幾率很高的蓄滯洪區(qū)，具備條件的可以作為行洪通道；根據(jù)防洪需要，可以增設蓄滯洪區(qū)。三是規(guī)范了蓄滯洪區(qū)的調整程序。蓄滯洪區(qū)的調整應通過編制（修訂）防洪規(guī)劃或防御洪水方案進行，經過科學選比、嚴格論證，按程序審批。四是明確了蓄滯洪區(qū)運用補償名錄的修訂程序。根據(jù)國務院批準的重要江河防洪規(guī)劃或防御洪水方案，抓緊修訂《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》（國務院令第286號）附錄所列國家蓄滯洪區(qū)名錄，報國務院批準后公布。
同時，《意見》對蓄滯洪區(qū)分類作了如下規(guī)定：
第一，明確了蓄滯洪區(qū)分類目的。通過對蓄滯洪區(qū)分類，進一步明確各類蓄滯洪區(qū)在流域或區(qū)域防洪中的地位，分類指導蓄滯洪區(qū)的建設與管理。
第二，提出了蓄滯洪區(qū)的分類依據(jù)。一是在流域防洪中的地位和作用。蓄滯洪區(qū)是為處理超額洪水而設立的，不同保護對象的重要性決定了不同蓄滯洪區(qū)的重要程度。二是蓄滯洪區(qū)運用幾率。在相同標準洪水下處于不同流域的蓄滯洪區(qū)運用機率有很大差別。其主要原因在于各流域洪水特性不同，防洪設施的防洪能力存在差異。在分類的等次上，運用幾率較大的應該作為建設管理的重點。三是調度權限。目前，我國97處蓄滯洪區(qū)中由國務院或國家防汛抗旱總指揮部調度的有12處，由流域防汛抗旱總指揮部調度的蓄滯洪區(qū)有42個，其余的由所在省防汛指揮部調度。蓄滯洪區(qū)調度權限也決定了其在流域防洪體系中的重要性和地位。四是蓄滯洪區(qū)所處的地理位置。有的蓄滯洪區(qū)位于一個省、一個市范圍內，其運用后保護的主要對象也在本轄區(qū)內，對全局防洪影響相對較??；而有的蓄滯洪區(qū)地處省際邊界，對整體防洪影響較大。
第三，明確了蓄滯洪區(qū)的分類標準。《意見》將蓄滯洪區(qū)分為三類：即重要蓄滯洪區(qū)、一般蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保留區(qū)。重要蓄滯洪區(qū)是指涉及省際間防洪安全，保護的地區(qū)和設施極為重要，運用幾率較高，由國務院、國家防汛抗旱總指揮部或流域防汛抗旱總指揮部調度的蓄滯洪區(qū)；一般蓄滯洪區(qū)是指保護局部地區(qū)，由流域防汛抗旱總指揮部或省級防汛指揮機構調度的蓄滯洪區(qū)；蓄滯洪保留區(qū)是指運用幾率較低但暫時還不能取消的蓄滯洪區(qū)。
問：《意見》在加強蓄滯洪區(qū)建設方面提出的主要措施是什么？
答：近年來各級加大了堤防、病險水庫加固建設投入，但蓄滯洪區(qū)的投入嚴重不足，部分蓄滯洪區(qū)的圍堤、進退洪控制設施或口門等工程未建設，大部分圍堤高程、斷面不足，險情隱患多，區(qū)內安全設施嚴重不足，不能滿足分洪時保證人員生命安全和減少財產損失的需要。據(jù)初步統(tǒng)計，目前蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有安全設施，僅可解決330多萬人的臨時安全問題，約占蓄滯洪區(qū)總人口的20%。為切實加強蓄滯洪區(qū)建設，保證洪水分得進、蓄得住、退得出，確保區(qū)內群眾的生命安全，努力減少財產損失，提高抗御洪水災害的能力，《意見》提出加強蓄滯洪區(qū)建設的主要措施是：
1、編制蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃。目前，各流域防洪規(guī)劃對防洪工程總體布局都重新進行了安排和調整，蓄滯洪區(qū)的地位和作用更加突出。但全國及流域防洪規(guī)劃只是對蓄滯洪區(qū)進行了原則性的宏觀規(guī)劃，根據(jù)當前蓄滯洪區(qū)存在的問題和加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的要求，迫切需要對蓄滯洪區(qū)的建設和管理做出全面系統(tǒng)的規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調蓄洪滯洪與區(qū)內人民生命財產安全和經濟社會發(fā)展問題。為加強蓄滯洪區(qū)建設和管理提供重要技術支持，《意見》要求：要根據(jù)防洪形勢的變化和經濟社會發(fā)展的要求，按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點、分步實施、因地制宜的原則，在對蓄滯洪區(qū)進行合理調整和科學分類的基礎上，抓緊組織編制全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃，報國務院或者國務院授權的部門批準。
2、切實加強蓄滯洪區(qū)工程建設。目前，蓄滯洪區(qū)圍堤標準低、大多沒有閘門控制，一旦遇大洪水時圍堤工程險情、隱患多，分洪時大多只能扒口分洪，流量難以控制，影響了分洪效果。為突出重點，對不同類型蓄滯洪區(qū)采取不同的工程建設措施，《意見》要求：對重要蓄滯洪區(qū)，按防洪規(guī)劃要求加固圍堤或隔堤，建設必要的進退洪設施；對一般蓄滯洪區(qū)，以加固圍堤或隔堤為主，必要時修建固定的進退洪口門；對蓄滯洪保留區(qū)，原則上不再進行蓄滯洪區(qū)建設。
3、大力推動蓄滯洪區(qū)安全建設。我國已建的傳統(tǒng)莊臺、避水樓等安全設施已不適應社會經濟發(fā)展的需要，迫切需要規(guī)范蓄滯洪區(qū)安全建設的措施和模式。針對這一情況，《意見》要求：對運用幾率較高的蓄滯洪區(qū)，以區(qū)內人員外遷為主，或者以安全區(qū)（圍村埝、保莊圩）為重點進行安全設施建設，保障群眾正常生活，避免經常性、大范圍的群眾轉移；對運用幾率較低的蓄滯洪區(qū)，以人員撤退為主，以轉移道路、橋梁為重點進行安全設施建設。
問：《意見》對強化蓄滯洪區(qū)管理作了哪些規(guī)定？
答：蓄滯洪區(qū)作為特殊的地理社會單元，其管理涉及社會發(fā)展的各個方面，涉及所在地人民政府及其各相關部門。為使蓄滯洪區(qū)管理走上規(guī)范化、法制化的軌道，《意見》作出了如下規(guī)定：
1、制定蓄滯洪區(qū)管理條例。針對目前蓄滯洪區(qū)管理薄弱、缺乏相應的管理法律法規(guī)、管理機構不健全等問題，《意見》提出：要深入分析和研究蓄滯洪區(qū)管理中存在的問題，提出解決問題的政策措施和辦法，抓緊研究起草蓄滯洪區(qū)管理條例，加強和規(guī)范對蓄滯洪區(qū)的管理。
2、研究制定蓄滯洪區(qū)維護管理經費政策。多年來，由于蓄滯洪區(qū)安全設施維護和管理經費沒有解決渠道，致使蓄滯洪區(qū)內僅有的少量安全設施破壞、損毀嚴重，無法正常維護管理，不能發(fā)揮應有的效益，嚴重影響了蓄滯洪區(qū)適時安全運用。為解決這些問題，《意見》提出：要研究制定蓄滯洪區(qū)維護管理經費政策，明確蓄滯洪區(qū)維護管理經費渠道。
3、編制蓄滯洪區(qū)洪水風險圖。為實施有效的洪水風險管理，針對目前蓄滯洪區(qū)群眾風險意識薄弱等問題，《意見》要求：根據(jù)流域防洪需要，盡快編制蓄滯洪區(qū)洪水風險圖，并將蓄滯洪區(qū)風險程度向社會公布，為規(guī)范管理、安全運用蓄滯洪區(qū)，指導經濟結構和生產布局調整，建立和完善補償救助等保障體系提供支持。
4、加強對蓄滯洪區(qū)內建設項目的管理。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》關于蓄滯洪區(qū)內建設項目管理的規(guī)定，《意見》要求：在蓄滯洪區(qū)內或跨蓄滯洪區(qū)建設非防洪項目，必須依法就洪水對建設項目可能產生的影響和建設項目對防洪可能產生的影響進行科學評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施，報有管轄權的水行政主管部門或流域管理機構批準。
5、規(guī)范蓄滯洪區(qū)內經濟社會活動。針對蓄滯洪區(qū)社會經濟發(fā)展無序、人口增長過快等問題，《意見》明確提出：要從流域、區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展的高度，研究不同類型蓄滯洪區(qū)管理與經濟發(fā)展模式，調整區(qū)內經濟結構和產業(yè)結構，積極發(fā)展農牧業(yè)、林業(yè)、水產業(yè)等，因地制宜地發(fā)展第二、三產業(yè)，鼓勵當?shù)厝罕娡獬鰟展?。限制蓄滯洪區(qū)內高風險區(qū)的經濟開發(fā)活動，鼓勵企業(yè)向低風險區(qū)轉移或向外搬遷。加強蓄滯洪區(qū)土地管理，土地利用、開發(fā)和各項建設必須符合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實現(xiàn)土地的合理利用，減少洪災損失。蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要制定人口規(guī)劃，加強區(qū)內人口管理，實行嚴格的人口政策，嚴禁區(qū)外人口遷入，鼓勵區(qū)內常住人口外遷，控制區(qū)內人口增長。
問：《意見》對完善蓄滯洪區(qū)運用補償政策作了哪些規(guī)定？
答：蓄滯洪區(qū)是一種犧牲局部、保護大局的防洪工程措施。2000年，國務院頒發(fā)了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，建立了蓄滯洪區(qū)補償制度。截至目前，全國有12處蓄滯洪區(qū)先后15次分洪運用，國家財政給予了補償，在社會上引起很好的反響，有效地緩解了蓄滯洪區(qū)運用難的問題。為進一步完善蓄滯洪區(qū)補償政策，《意見》作出了如下規(guī)定：
1、完善蓄滯洪區(qū)運用補償制度。目前，蓄滯洪區(qū)內水毀工程損失沒有相應的補償規(guī)定，財產登記與核查沒有專項經費，補償制度不健全，《意見》要求，要總結近年來蓄滯洪區(qū)運用補償工作的經驗，進一步研究補償機制，包括補償對象、范圍、標準以及財產登記和補償程序等，適時修訂完善《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》。
2、完善各地蓄滯洪區(qū)運用補償實施細則?！兑庖姟芬?，蓄滯洪區(qū)所在地省級人民政府要制定實施細則，規(guī)范蓄滯洪區(qū)運用補償工作程序和內容。
3、研究建立蓄滯洪區(qū)洪水災害社會保障化體系。目前蓄滯洪區(qū)運用后，還缺乏有效的社會救助機制。對此，《意見》要求，積極開展洪水災害損失保險研究，建立有效的洪水災害損失保險體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災害損失風險，實現(xiàn)利益共享、風險共擔，提高社會和群眾對災害的承受能力。
問：《意見》對各地和各有關部門的工作提出了什么要求？
答：蓄滯洪區(qū)是我國江河防洪體系的重要組成部分。蓄滯洪區(qū)的建設與管理事關人民生命財產的安全，事關大江大河的防洪安全，事關經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的大局?！兑庖姟芬髧鴦赵焊饔嘘P部門和蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要切實加強領導，認真貫徹落實《意見》提出的各項工作：
1、切實落實地方責任?！兑庖姟芬?，蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區(qū)的建設與管理，將其列入重要議事日程，并作為“十一五”防洪建設的重點，制訂相應的政策措施和管理辦法，建立和健全管理機構，明確職責，加強領導，周密部署，扎實推進。
2、認真履行部門職責?！兑庖姟芬螅瑖鴦赵焊饔嘘P部門要按照職能分工，各負其責，密切配合，加強對蓄滯洪區(qū)調整、建設與管理的組織、指導和協(xié)調，及時研究解決工作中遇到的問題。國家發(fā)展改革委要會同有關部門指導地方抓緊研究制定蓄滯洪區(qū)產業(yè)結構調整的相關政策。財政部要組織制定蓄滯洪區(qū)扶貧等方面的優(yōu)惠政策和蓄滯洪區(qū)維護管理經費政策。水利部要會同有關部門抓緊編制（修訂）重要江河防洪規(guī)劃或防御洪水方案，認真做好蓄滯洪區(qū)調整、分類工作，修訂《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，組織編制蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃和蓄滯洪區(qū)洪水風險圖，制訂蓄滯洪區(qū)建設標準和洪水影響評價辦法，研究起草蓄滯洪區(qū)管理條例。
目前，水利部已提出了加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的近期主要工作安排，正在組織落實《意見》提出的各項任務和措施。
