中國政法大學(xué)教授 薛剛凌
●加強(qiáng)社會(huì)管理立法，依法管理和監(jiān)督各類社會(huì)組織，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。
●加強(qiáng)社會(huì)管理立法，主要是通過法律的手段，明確社會(huì)組織的法律地位、工作范圍、經(jīng)費(fèi)來源、管理手段、管理程序等。
改革開放以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變以及企事業(yè)單位社會(huì)職能的剝離，大量公共事務(wù)逐步由各種社會(huì)組織承擔(dān)，社會(huì)組織得到了很大發(fā)展，在社會(huì)管理中發(fā)揮了重要作用，但社會(huì)組織在發(fā)展中也面臨許多問題。比如，村民可以就哪些問題制定自治規(guī)則，自治規(guī)則和法律的關(guān)系如何？自治規(guī)則具有什么樣的效力，如何保障其實(shí)施？社會(huì)組織的管理經(jīng)費(fèi)從何而來，如何保障？社會(huì)組織與其成員之間發(fā)生沖突時(shí)由誰來解決？等等。加強(qiáng)社會(huì)管理立法，依法管理和監(jiān)督各類社會(huì)組織，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。
社會(huì)管理立法涉及的問題很多。從宏觀角度看，需要解決以下問題：
社會(huì)組織的法律地位。社會(huì)組織雖然不是行政機(jī)關(guān)，但它從事的公共管理卻具有公法性質(zhì)，所以要遵循公法規(guī)則。國家應(yīng)通過立法，賦予其行政主體或公法人的資格，并明確社會(huì)組織與政府的關(guān)系。
社會(huì)組織的工作范圍。這包括村民自治事項(xiàng)、社區(qū)管理事項(xiàng)、行業(yè)管理范圍、高校自治范圍等等。社會(huì)組織的工作范圍直接涉及政府與社會(huì)的分工，需要詳細(xì)梳理，如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，哪些公共事項(xiàng)必須由政府管理，哪些可由行業(yè)組織自主管理。在發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多管理都由行業(yè)組織承擔(dān)，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)改造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息提供、違規(guī)處置、名牌評(píng)選等都由行業(yè)組織完成。
社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來源。沒有基本穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源渠道，各類社會(huì)組織就很難正常開展工作。經(jīng)費(fèi)來源可根據(jù)社會(huì)組織性質(zhì)的不同而有所區(qū)別，包括國家財(cái)政撥款、事業(yè)啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)支持、會(huì)員繳納年費(fèi)、公共設(shè)施使用收費(fèi)等。
社會(huì)組織的管理手段。社會(huì)組織可以采用哪些手段進(jìn)行管理，直接關(guān)系社會(huì)管理的成敗。實(shí)踐中比較多見的是自治規(guī)則和處罰手段等，但自治規(guī)則的效力、實(shí)施保障以及處罰的限制都不明確，需要通過立法加以規(guī)定。
社會(huì)組織的管理程序。社會(huì)管理作為公共行政的組成部分，需要遵循公法規(guī)則，其程序要體現(xiàn)民主、公正、理性和高效等價(jià)值追求。無論是主要管理人員的產(chǎn)生、自治規(guī)則的制定還是具體的處理決定或處罰，其程序都要符合正當(dāng)性的要求，并且要公開透明。
社會(huì)組織的監(jiān)督與管理。社會(huì)組織不具有國家行政所具有的強(qiáng)大控制力，但掌握大量公共權(quán)力和公共資源，對(duì)相關(guān)人的權(quán)益具有重大影響，因而需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理。為保障社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立，避免形成對(duì)政府的過多依附，監(jiān)督權(quán)不宜太多地交給政府行使，而可以主要由法院承擔(dān)。對(duì)那些涉及財(cái)政撥款或國家重大利益、需要快速處理的事項(xiàng)，則必須賦予政府必要的監(jiān)管權(quán)力。從微觀的角度看，每一類社會(huì)組織都有自己的特點(diǎn)，如村民自治和行業(yè)管理之間就存在很大差異，需要運(yùn)用不同的法律規(guī)則來建構(gòu)相應(yīng)的秩序。
需要指出的是，由于各種原因，我國缺乏社會(huì)自治的傳統(tǒng)和文化基礎(chǔ)，社會(huì)組織的成長發(fā)育很不充分。著眼于構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)際需要，有必要制定一部綜合性的社會(huì)組織促進(jìn)法，以法律形式促進(jìn)各類社會(huì)組織創(chuàng)新管理方式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。
