在全國城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作經(jīng)驗(yàn)交流會議上的總結(jié)講話
民政部部長 李學(xué)舉
（二○○五年十一月十九日）
同志們：
為期兩天的全國城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作經(jīng)驗(yàn)交流會議，今天就要結(jié)束了。會議期間，良玉副總理同大家進(jìn)行了座談，并作了重要講話，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要的指導(dǎo)作用。治邦同志作了工作報(bào)告，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要實(shí)踐作用。會議廣泛交流了社會救助工作的經(jīng)驗(yàn)，對做好城鄉(xiāng)特殊困難群眾救助工作，具有重要的借鑒作用。這次會議是繼去年青島會議后召開的又一次推進(jìn)建立社會救助體系的重要會議。如果說青島會議起到了推進(jìn)救助體系建設(shè)的作用，這次會議上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，交流的工作經(jīng)驗(yàn)，展示的工作成果，進(jìn)行的工作部署，將會起到加快推進(jìn)的作用。兩年兩次會議一個主題，說明了社會救助體系建設(shè)工作在民政工作全局中的地位。下面，我就貫徹落實(shí)這次會議精神，重點(diǎn)圍繞注重薄弱，解決問題，講點(diǎn)具體意見。
這次會議，我們?nèi)婵偨Y(jié)分析了社會救助體系建設(shè)的現(xiàn)狀，對取得的成績和實(shí)效，應(yīng)予充分的肯定，但在看到成果和成績的同時，必須清醒認(rèn)識到不足和薄弱。解決存在的問題，這是推進(jìn)社會救助體系建設(shè)的重要方面?，F(xiàn)在我們面前的任務(wù)，就是要一手抓成果的鞏固和擴(kuò)展，一手抓薄弱環(huán)節(jié)和存在問題的解決。兩方面工作相輔相承，特別是存在的薄弱環(huán)節(jié)，往往又是推進(jìn)工作的關(guān)鍵，存在的問題，又往往是解決困難群眾實(shí)際問題的關(guān)鍵。社會救助體系建設(shè)，是系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)工程，包括內(nèi)容結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、體制結(jié)構(gòu)、機(jī)制結(jié)構(gòu)等。內(nèi)容，主要指對困難群眾的救助方面；制度，主要指救助工作的制度建設(shè)；體制，主要指救助工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制；機(jī)制，主要指救助工作的運(yùn)行機(jī)制。只有這些結(jié)構(gòu)渾然一體，互相支撐，配套成龍，才構(gòu)成一個完整的社會救助體系。
1、關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度問題
分析社會救助體系建設(shè)的現(xiàn)狀，如果從城鄉(xiāng)比較，我認(rèn)為，農(nóng)村比較薄弱。目前，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，已到了城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時期，從社會救助的角度，應(yīng)加大對農(nóng)村困難群眾救助工作的力度。多年來，民政部門社會救濟(jì)工作，重點(diǎn)始終在農(nóng)村。近些年，隨著城市困難群眾問題的出現(xiàn)，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，可以說一項(xiàng)制度，就把對城市困難群眾的救助工作帶動起來了。但在農(nóng)村，還沒有一項(xiàng)治本的制度，重點(diǎn)是救災(zāi)救濟(jì)，總體實(shí)行的是定期定量和臨時救濟(jì)。目前，農(nóng)村每年有約7000萬以上災(zāi)民，有7600多萬絕對貧困和低收入人口需要救助。加強(qiáng)對農(nóng)村困難群眾救助工作的研究，已成為社會救助體系建設(shè)的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。”我理解，所說的有條件，主要是指財(cái)政的支付能力。從已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的地方看，財(cái)政狀況是重要的因素，也不是絕對的，有許多地方，財(cái)力并不是十分雄厚，但也建立起了農(nóng)村低保制度，說明關(guān)鍵是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財(cái)政支出的傾斜重點(diǎn)。所說積極探索，我理解，不要消極等待，要積極推進(jìn)。分析我國建立農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀，在許多地方，已基本具備了條件，到了積極推進(jìn)的時候。這也是社會的呼聲、救助工作的需要。另外，現(xiàn)在對特殊困難群眾實(shí)行的定期定量救濟(jì)，雖不是低保制度，但也具備低保的性質(zhì)，說明積極推進(jìn)也有了一定工作基礎(chǔ)。對是否建立，不做強(qiáng)行規(guī)定，各地從實(shí)際出發(fā)，由政府決定，但民政部門的工作要到位。當(dāng)前，對農(nóng)村的救助工作，仍說兩句話，一句是有條件的地方，積極探索建立低保制度。已建立低保制度的，要不斷鞏固完善，建立完善地方低保法規(guī)。尚未建立的，要積極探索，條件成熟了，加快建立步伐。建立低保制度，起始階段，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋。另一句是尚不具備建立農(nóng)村低保制度條件的地方，對特殊困難群眾要實(shí)行定期定量和臨時救濟(jì)相結(jié)合，切實(shí)保障困難群眾的基本生活，積極做好向農(nóng)村低保制度過渡準(zhǔn)備。
2、關(guān)于災(zāi)民救濟(jì)問題
自然災(zāi)害的應(yīng)急救濟(jì)工作，近幾年已有了成形的并被實(shí)踐證明有效的制度。各級領(lǐng)導(dǎo)都十分重視，民政部門工作也到位，效果十分明顯。當(dāng)前的主要問題是災(zāi)后重建和災(zāi)民生活安排問題。雖說注意了，但重視不夠，力度不夠。解決這個問題，關(guān)鍵是資金投入，重點(diǎn)是提高倒塌房屋和救災(zāi)口糧的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低是造成災(zāi)民生活困難的重要原因。目前，一些地方已在中央補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，配套了一些救濟(jì)資金，提高了救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，緩解了災(zāi)民建房、買糧的困難。當(dāng)然，解決災(zāi)民生活安排問題，政府不可能，也沒有條件全部包下來，還要依靠自力更生和群眾互助。但從政府的責(zé)任來講，對一些沒有自救能力的，還要切實(shí)幫助災(zāi)民度過難關(guān)。關(guān)于救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，民政部正與財(cái)政部調(diào)研、協(xié)商，爭取這個問題有個理想的效果。各地也要切實(shí)擔(dān)起責(zé)任，不能單靠中央財(cái)政的補(bǔ)助，也要加大地方財(cái)政投入的力度。民政部門要主動反映情況，爭取政府加大支持力度。
3、關(guān)于城市低保的標(biāo)準(zhǔn)問題
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，逐步提高最低生活保障和最低工資標(biāo)準(zhǔn)?！睂Τ鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差金額。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，個別地方，確實(shí)偏低，補(bǔ)差金額，大多地方偏低。當(dāng)然，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差金額相聯(lián)系，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，可以帶動補(bǔ)差金額提高。但在保障標(biāo)準(zhǔn)不提高的情況下，也可以適當(dāng)提高一下補(bǔ)差金額，特別是逢年過節(jié)，都可適當(dāng)增加一些?，F(xiàn)在，總體上研究這個問題，已到了時候，也有了機(jī)遇。一是中央有要求，二是明年元月公務(wù)員工資制度改革。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已明確要求在公務(wù)員工資制度改革時，一定要照顧到相關(guān)人群。涉及到民政工作的是優(yōu)撫對象和低保對象。各地一定要借此機(jī)會，認(rèn)真研究、測算，適時提出意見，做好困難群眾呼聲代言人，維護(hù)好困難群眾的基本生活權(quán)益。低保制度實(shí)施，要起保障最低生活和激勵自立就業(yè)兩方面作用。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)也不能過高，對低保對象也要根據(jù)不同情況，做好分類施助。城市低保制度實(shí)施已多年，各地都有些成功做法，要注意互相借鑒，總結(jié)推廣。
4、關(guān)于特殊困難群體救助問題
這里講的特殊困難群體，指 “五?！睂ο蟆⒐聝汉土骼似蛴懳闯赡耆?。目前，我國共有“五?！睂ο?70萬人左右，孤兒57萬左右，每年約有15萬未成年人流浪乞討。這三部分人是困難群體中的弱勢，是最需要幫助的。保障他們的生活，是政府的責(zé)任?！拔灞！睂ο蟮墓B(yǎng)，現(xiàn)在基本上采取的是集中和分散供養(yǎng)的形式，主要問題是供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，居住條件偏差，有病就醫(yī)困難。也還存在應(yīng)保未保和未按標(biāo)施保問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在還有40％多的“五?！睂ο鬀]有納入供養(yǎng)。對這些符合條件的、應(yīng)保未保的對象，各地要在摸清情況的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)供養(yǎng)。對“五?！睂ο蟮墓B(yǎng)形式，仍要采取集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的多種形式，要很好借鑒湖北“福星工程”和廣西“五保村”的經(jīng)驗(yàn)。但不管何種形式，都要解決居住問題，各地要搞好調(diào)查，做出計(jì)劃，分期、限期解決。對供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，一些地方定的標(biāo)準(zhǔn)很低，不能保障“五?！睂ο蟮纳睿m當(dāng)提高。對供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，或有標(biāo)準(zhǔn)、有預(yù)算，但不能及時撥付或不能全額撥付的，要采取措施，堅(jiān)決糾正?？丝圻@些無依無靠孤老生活費(fèi)用，要受到良心譴責(zé)?！拔灞！睂ο蟮尼t(yī)療問題，是個大事，也是個難事，但要下決心解決。首先要全部進(jìn)入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有困難者，可納入醫(yī)療救助范圍，這也是醫(yī)療救助的重點(diǎn)。不管有任何困難，都不能讓這些孤寡老人有病得不到醫(yī)治。
最近，錦濤總書記和良玉副總理對孤兒救助問題有明確批示，錦濤總書記批示：“孤兒是社會上最弱小、最困難的群體，應(yīng)區(qū)別情況，完善救助制度，使他們都能健康成長?！绷加窀笨偫砼荆骸罢埫裾可逃嘘P(guān)部門，健全完善孤兒救助制度體系，采取綜合有效措施，使孤兒得到切實(shí)救助和健康成長。把錦濤同志的批示要求落實(shí)好。”我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)，全面落實(shí)?，F(xiàn)正由立國副部長牽頭，已著手研究落實(shí)問題。對孤兒養(yǎng)育要采取多種形式，目前的形式主要有集中養(yǎng)育，另有領(lǐng)養(yǎng)、代養(yǎng)、寄養(yǎng)，輔之以跨國收養(yǎng)，其中代養(yǎng)、寄養(yǎng)也是集中養(yǎng)育形式的延伸。這也是讓這些孩子享受家庭教育、溫暖，對其健康成長十分有益。現(xiàn)在問題是國內(nèi)領(lǐng)養(yǎng)、代養(yǎng)、寄養(yǎng)的工作滯后，要在政策法規(guī)、程序手續(xù)上深入研究，制定出有利于孩子成長的制度。對孤兒的供養(yǎng)，主要是供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。有的對孤兒院的孩子也按最低生活標(biāo)準(zhǔn)確定，是非常不科學(xué)、不合理的。各地的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。這個問題，民政部正在研究，對這些孩子，全國應(yīng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求，他們的養(yǎng)育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以保證其健康成長為前提，不能因經(jīng)濟(jì)條件好壞出現(xiàn)差別，當(dāng)然，條件好的地方，標(biāo)準(zhǔn)高一些更好，但全國要有統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)要求。財(cái)政再緊張，也不能苦了這些無依無靠的孩子。對孤兒院的管理，應(yīng)看成是特殊的幼兒園、托兒所，因?yàn)閷ο笫且蝗簺]有親人的孩子。孤兒院的管理，要突出孩子的養(yǎng)育。在養(yǎng)育上，應(yīng)有特殊的方式、方法。此項(xiàng)工作，民政部已委托中國兒童收養(yǎng)中心做好培訓(xùn)、指導(dǎo)工作。孤兒院的建設(shè)，現(xiàn)在是差別太大，好的、差的，有天壤之別。我們要下決心，爭取政府投入，福利彩票資助，在“十一五”期間，努力將孤兒院的基礎(chǔ)設(shè)施搞好?！懊魈煊?jì)劃”基本告一段落后，福利彩票公益金要將重點(diǎn)投入到孤兒院建設(shè)上。我們所做的一切，都是圍繞著“一切為了孩子，為了孩子的一切”，其核心是保障孩子的健康成長。
收容遣送改為救助管理后，出現(xiàn)的一個突出問題，是未成年人流浪乞討問題，這是流浪乞討人群中的特殊群體。教育管理不好將造成社會的后患，也不利于這些未成年人的健康成長。國務(wù)院非常重視，已開過幾次會議進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)然，解決這個問題，不是民政部門一家可以完成的。我們的責(zé)任是實(shí)施臨時救助。但這點(diǎn)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了對未成年人流浪乞討管理教育。一些地方已開始進(jìn)行了有益探索，也有一些好的辦法，希望各地認(rèn)真實(shí)踐，多積累一些有益未成年人流浪乞討管理教育的有效措施?，F(xiàn)民政部初步考慮，建立一些未成年人流浪保護(hù)中心，正與有關(guān)部門協(xié)商，爭取“十一五”期間立項(xiàng)建設(shè)。
5、關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助問題
城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是緩解城鄉(xiāng)特殊困難群眾就醫(yī)看病難的重要舉措。農(nóng)村醫(yī)療救助，已在縣級鋪開，城市醫(yī)療救助正在試點(diǎn)。中央從彩票公益金中撥付6個億，補(bǔ)助各地醫(yī)療救助。民政部門承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)時間不長，雖然有些實(shí)踐，但經(jīng)驗(yàn)不足，研究欠缺，還屬一個新生工作。農(nóng)村的醫(yī)療救助，首先要做好與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接，一定讓特困家庭進(jìn)入制度，同時，也要研究解決在這個新型合作醫(yī)療制度實(shí)施中，遇到的問題。還要研究實(shí)施大病救助的范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、程序手續(xù)等一系列問題。城市醫(yī)療救助的試點(diǎn)城市，要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，做好經(jīng)驗(yàn)積累，民政部門要及時總結(jié)，為全面實(shí)施奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的突出問題，還是醫(yī)療救助資金問題，要爭取從上到下增加醫(yī)療救助的資金投入?？傊e極探索，加強(qiáng)研究，規(guī)范救助，形成制度，實(shí)際實(shí)效是當(dāng)前和今后醫(yī)療救助工作的任務(wù)，要努力走出一條適合國情的醫(yī)療救助道路。
6、關(guān)于當(dāng)前的災(zāi)后救濟(jì)問題
今年，不論是災(zāi)害程度、受災(zāi)面積、房屋倒塌、死亡人數(shù)，還是直接經(jīng)濟(jì)損失，都屬災(zāi)害較重年份。最近，從不同渠道反映出災(zāi)民的生活困難。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視，多次做出批示，要求民政部認(rèn)真做好工作。家寶總理批示：“快到冬季了，災(zāi)區(qū)群眾存在不同程度困難。救災(zāi)的責(zé)任主要在地方政府，但民政部門要注意了解情況，對各地救災(zāi)工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助，對困難地區(qū)還要給予一定的經(jīng)費(fèi)和物資支持?！绷加窀笨偫砼荆骸艾F(xiàn)在‘立冬’已過，天氣轉(zhuǎn)冷，請務(wù)必要求各級民政部門要深入實(shí)際，對城市低保戶、農(nóng)村貧困戶和受災(zāi)戶的生活情況進(jìn)行一次檢查，切實(shí)關(guān)心和努力解決好困難群眾的安全過冬問題?！蔽覀円凑諊鴦?wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示精神認(rèn)真做好工作。當(dāng)前主要任務(wù)是災(zāi)后的房屋重建和災(zāi)民的生活安排。災(zāi)后重建工作，因已入冬，絕大多數(shù)地方不能施工，但要千方百計(jì)，采取措施，不管有任何困難，都要讓災(zāi)民有個安棲之地，保證不受凍。災(zāi)民的生活，重點(diǎn)要做好冬令工作，保證災(zāi)民有飯吃。目前，民政部正與財(cái)政部協(xié)商冬令救濟(jì)款，爭取盡快下?lián)埽鞯匾惨哟笸度?，保證災(zāi)民安全過冬救助有足夠資金。各地民政部門要組織人員，深入災(zāi)區(qū)和困難家庭，進(jìn)行深入檢查，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，做到底數(shù)清楚，救助及時有效。另外，元旦、春節(jié)又要來臨，各地也可動員社會力量，借中華慈善大會東風(fēng)，搞好社會捐助，保證災(zāi)民的基本生活。
7、關(guān)于城市低?；鶎庸ぷ鹘?jīng)費(fèi)問題
民政部門的許多工作，有任務(wù)、缺人員、少經(jīng)費(fèi)，是個老問題。光接任務(wù)，不要手段，也是大家意見較多的問題。比如，城市低保制度實(shí)施后，效果奇好，多方贊譽(yù)。但沒有人想到過低保制度實(shí)施后，給基層民政工作帶來的困難?，F(xiàn)在從低保對象的申請呈報(bào)、收入核算，到確定補(bǔ)助金額、公開公示、補(bǔ)助資金的發(fā)放等工作都交給了城市社區(qū)，社區(qū)居委會默默承擔(dān)著這份工作。這份工作是政府職能內(nèi)的事情。社區(qū)居委會可以承擔(dān)，但必須費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，要給予一定的工作經(jīng)費(fèi)。對這個問題，上下都要加強(qiáng)研究，民政部要主動與財(cái)政部協(xié)商，明確提出這個問題，研究解決辦法。各地也要積極反映，提出建議，爭取政府在列支低保資金中，對工作經(jīng)費(fèi)有個說法。要上下努力，爭取有個解決辦法。
同志們，這次會議是以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、交流情況為主，會議展現(xiàn)的工作成果，交流的經(jīng)驗(yàn)，數(shù)量之多，形式之多，都是少見的。會議之所以采取這樣的方法，一是各地在長期社會救助工作實(shí)踐中，探索積累經(jīng)驗(yàn)十分豐富。二是社會救助工作的成果十分顯著。將工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來，工作成果展現(xiàn)出來，既可以學(xué)習(xí)借鑒，也可以從中找出自己的差距。社會救助工作，特別是體系建設(shè)，雖然講了多年，但真正推進(jìn)，是近幾年的事情?？梢哉f，這些經(jīng)驗(yàn)是探索中的創(chuàng)造，對建立和完善社會救助體系有著十分重要的指導(dǎo)意義。這些經(jīng)驗(yàn)概括起來，是黨委政府的重視、主導(dǎo)；是制度的建立、執(zhí)行；是資金的投入、支撐；是部門、社會的配合、參與；是群眾困難的緩解、解決。經(jīng)驗(yàn)是實(shí)在的，推廣也必須實(shí)在，這就要求要抓住這些核心環(huán)節(jié)，在這些關(guān)鍵點(diǎn)上下功夫、用力氣。這次會議展示的工作成果，說明社會救助體系建設(shè)，已經(jīng)從點(diǎn)逐漸向面上擴(kuò)展，已從臨時向制度轉(zhuǎn)變，已從單一向整體發(fā)展。這些工作成果來之不易，一定要鞏固好，并要在實(shí)踐中逐漸擴(kuò)大成果，鞏固成果。對業(yè)已建起的制度，要堅(jiān)決執(zhí)行，不能紙上談兵。擴(kuò)大成果，要在覆蓋面上擴(kuò)展，不能滿足幾個典型單位。這次會議的主要精神，概括為一句話，就是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)困難群眾救助體系建設(shè)，其關(guān)鍵詞是加快推進(jìn)。這是黨中央、國務(wù)院的要求，也是今后工作的重點(diǎn)。在城鄉(xiāng)困難群眾救助體系建設(shè)中，我們所做的一切，都是為了幫助困難群眾解困，這是工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過我們的工作，需要幫助的困難群眾得到了救助，這是我們工作的成效，檢驗(yàn)我們工作的標(biāo)準(zhǔn)。這次會議之后，明天將召開中華慈善大會，這兩個會議是相互聯(lián)系的，救助工作會議是政府利用行政力量推進(jìn)社會救助工作，中華慈善大會是動員社會力量參與社會救助工作。只要把這兩種力量運(yùn)用好，我國的社會救助工作一定能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，有新的進(jìn)步、新的發(fā)展。
