以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng) 積極推進財政稅收體制改革
金人慶
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，描繪了我國在新世紀第二個五年經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是今后一個時期推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)《建議》提出的“十一五”時期財政改革和發(fā)展的目標、任務和主要措施，各級財政部門必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在全面總結(jié)“十五”時期財政工作與財政改革的基礎上，認真分析財政發(fā)展中面臨的問題，積極推進財政稅收體制改革，進一步發(fā)揮財政職能作用，更好地為全面實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的各項目標服務。
一、“十五”時期財稅體制改革取得新的重大進展
“十五”時期在我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，財稅體制改革也取得了新的重大進展。
一是改革和完善了出口退稅機制。１９９４年財稅體制改革后，出口退稅由中央財政全部負擔。這一機制在發(fā)揮重要作用的同時，也存在欠退稅嚴重等突出問題。２００４年按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發(fā)展”的原則，對出口退稅機制進行了改革，建立了由中央和地方共同負擔出口退稅的新機制，實現(xiàn)了“老賬”還清、“新賬”不欠的目標，樹立了誠信政府的形象，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和外貿(mào)出口，調(diào)動了地方政府參與管理的主動性和積極性。２００５年針對口岸城市及部分地區(qū)出口退稅負擔較重等新情況，又進一步完善了出口退稅政策及負擔機制，即在適時調(diào)整部分資源性產(chǎn)品退稅政策的同時，自２００５年１月１日起，超基數(shù)部分中央、地方分擔比例由７５ ∶ ２５改為９２．５ ∶ ７．５。這一改革調(diào)整不僅進一步減輕了地方出口退稅負擔，也必將有利于更好地促進外貿(mào)和經(jīng)濟發(fā)展。
二是加快推進了農(nóng)村稅費改革。為減輕農(nóng)民負擔，規(guī)范國家和農(nóng)民的收入分配關(guān)系，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，在２０００年農(nóng)村稅費改革試點的基礎上，不斷加大改革力度，實施了“三減免三補貼”（即減免農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，以及糧食直補、農(nóng)機具補貼和良種補貼）等一系列財政支農(nóng)政策措施。２００４年，中央財政用于“三農(nóng)”的投入達２６２６億元，是１９９７年的３倍多。２００５年，包括農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)，中央財政用于“三農(nóng)”的支出將近３０００億元，２８個省份已全面免征了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費改革試點工作的重點，逐步轉(zhuǎn)向推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育體制和縣鄉(xiāng)財政管理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。
三是深化了預算管理制度改革。在中央和地方全面推進了部門預算改革，穩(wěn)步推進了行政單位實物費用定額改革，實施了項目預算滾動管理，增強了預算編制的統(tǒng)一性、完整性和公平性。繼續(xù)深化了“收支兩條線”管理改革。目前已在４０個中央部門進行了“收支兩條線”管理和綜合預算改革試點，改變了預算內(nèi)外資金分別使用和收支掛鉤等不規(guī)范做法，規(guī)范了財政資金范圍，預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用的程度不斷提高。在中央部門全面推行了國庫集中收付制度改革，地方省級和許多市縣也實施了國庫集中收付制度改革，減少了資金繳撥的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了財政資金使用的“中轉(zhuǎn)”變“直達”，賬戶管理的分散到統(tǒng)一，提高了預算執(zhí)行透明度。在各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織中，全面推行了政府采購制度，２００５年采購規(guī)模預計將達２５００億元，資金節(jié)約率１０％左右。
四是實施了增值稅轉(zhuǎn)型改革試點。根據(jù)經(jīng)濟體制的不斷完善和經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，推進增值稅轉(zhuǎn)型，將生產(chǎn)型增值稅（即對企業(yè)新購進固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業(yè)抵扣新購進機器設備所含稅款），不僅有利于增強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性和競爭能力，也有利于提高經(jīng)濟自主增長能力。自２００４年７月１日起，對東北地區(qū)的裝備制造業(yè)等８大行業(yè)實行了增值稅轉(zhuǎn)型試點，并通過精心測算分析，科學制訂方案，采取投資過快增長行業(yè)暫不納入試點范圍和實行增量抵扣等辦法，較好化解了推進改革時面臨的一部分財政收入減少和在經(jīng)濟局部及部分行業(yè)過熱狀態(tài)下刺激投資增長兩個突出問題。從試點情況看，改革效果已初步顯現(xiàn)。同時，還順利推進了所得稅收入分享等其他財稅體制改革。
通過改革，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制框架，財政收入實現(xiàn)了大幅增長。預計“十五”時期全國財政收入將達到１１．３萬億元，比“九五”時期增加６．２萬億元，年均增長１６．９％。預計“十五”期間全國財政支出規(guī)模將達到１２．６萬億元，比“九五”期間增加６．９萬億元，年均增長１５．２％。財政收入的大幅增長為服務改革發(fā)展穩(wěn)定大局，促進經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展提供了有力保障。
二、“十一五”時期公共財政建設面臨的新形勢和新任務
本世紀頭二十年是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，“十一五”時期尤為關(guān)鍵。財政是國家職能的重要組成部分，是實現(xiàn)黨和國家大政方針的物質(zhì)基礎、政策手段和體制保障。貫徹落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)“十一五”戰(zhàn)略目標，財政擔負著重要歷史使命。從經(jīng)濟發(fā)展全局和財政自身建設來看，當前和“十一五”時期的財政工作是機遇與挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)。
從機遇看。一是社會主義市場經(jīng)濟體制將更加完善，政治、社會長期穩(wěn)定，只要保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，就可為財政事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎。二是各級黨委和政府對財政工作更加重視和支持，為做好財政工作提供了政治保證。三是近年來我們按照黨中央、國務院的部署和要求，積極推進了一系列財稅改革，財政職能作用得到進一步發(fā)揮，財政收入大幅增加，財政實力不斷壯大，財政特別是中央和省級財政的調(diào)控能力比以前大為增強，為“十一五”時期的公共財政建設和發(fā)展打下了良好的基礎。此外，近年來財政干部隊伍的素質(zhì)不斷提高，為推進財政改革與發(fā)展提供了堅強的人才隊伍保證。
從挑戰(zhàn)看。一是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、推動改革攻堅和自主創(chuàng)新、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建立環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式等各方面，對財政工作提出了不少新的課題和更高的要求。二是世界經(jīng)濟發(fā)展還有不少不確定性、不穩(wěn)定因素，國民經(jīng)濟的持續(xù)較快發(fā)展也存在一些制約因素，這對財政工作的發(fā)展提出了更大的挑戰(zhàn)。三是社會各方面的風險有向財政集聚的趨勢，財政風險特別是隱性財政風險越來越大。
面對新形勢、新任務、新要求，我們要抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，奮力開拓，健全和完善公共財政體系，充分發(fā)揮財政職能作用，不斷取得財政工作新成績。根據(jù)“十一五”規(guī)劃的要求，結(jié)合財政工作實際，“十一五”時期財政工作總的指導思想是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以推動全面建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會為目標，以多種財稅政策工具為手段，充分調(diào)動各級財政的積極性，進一步健全和完善公共財政體系，積極主動地發(fā)揮好公共財政的職能作用。
三、“十一五”時期推進財稅體制改革的主要任務和措施
《建議》不僅對財政支持落實“十一五”規(guī)劃提出了明確的要求，也對財政稅收體制自身改革提出了明確的方向。各級財政部門必須按照《建議》的要求，積極推進財稅改革工作。
一是建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，進一步規(guī)范政府間財政關(guān)系。《建議》提出，要“合理界定各級政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”。這是各級政府履行職能，提高行政能力的重要體制保障。要按照公共性、市場化和引導性原則，進一步研究明確政府支出范圍。凡屬于社會公共領(lǐng)域的事務，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入，做到不“缺位”；凡是市場能夠辦得了的，要充分發(fā)揮市場機制的作用，財政則盡快退出，做到不“越位”；對介于兩者之間的，財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極引導社會資金投入。要根據(jù)支出受益范圍等原則，進一步研究劃分各級政府支出責任。要按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進一步研究調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分。在此基礎上，科學界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，明確中央集中管理中央稅、共享稅及對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方主要稅種的立法權(quán)等，更好地維護國家的整體利益和統(tǒng)一稅政格局。同時，結(jié)合實際，研究適當擴大政府間收入劃分的覆蓋面。
二是完善財政轉(zhuǎn)移支付等制度，努力促進地區(qū)間基本公共服務均等化。合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的財政體制安排。當前和今后一個時期，要按照《建議》提出的“完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度”的要求，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點幫助中西部地區(qū)解決財力不足問題。要完善激勵約束機制。中央財政在加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度、完善分配辦法的同時，繼續(xù)安排一部分獎補資金與省級對下轉(zhuǎn)移支付工作實績掛鉤，推動完善省級對下轉(zhuǎn)移支付制度。要建立監(jiān)督評價體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金用于基礎教育等基本公共服務，提高轉(zhuǎn)移支付使用效益。要進一步明確省級以下各級政府的財政支出責任。特別是在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領(lǐng)域，要盡快明確地方各級政府的支出責任和管理權(quán)限。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，繼續(xù)規(guī)范省級以下各級政府間收入劃分。省級財政要承擔起應有的調(diào)控職責，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、增加一般性轉(zhuǎn)移支付等措施，加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度。同時，要改革和理順縣鄉(xiāng)財政管理體制，有條件的地方，要實行省級直接對縣的管理體制；積極推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革。
三是完善相關(guān)財稅政策措施，有效促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。《建議》明確提出，要“實行有利于增長方式轉(zhuǎn)變、科技進步和能源資源節(jié)約的財稅制度”。這是對財稅工作提出的新任務和新要求?！笆晃濉睍r期，要完善相關(guān)財稅政策，積極支持實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、科技進步和能源資源節(jié)約。一方面，以支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力為核心，促進科技進步。要通過財政資金的“杠桿”作用，引導和帶動更多的社會資金，支持建設開放式的技術(shù)研發(fā)平臺，促進信息共享和科技成果轉(zhuǎn)化。要完善稅收政策體系，支持建立健全企業(yè)自主創(chuàng)新投入機制，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入。要加大政府采購對國內(nèi)企業(yè)開發(fā)的具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重要高新技術(shù)裝備和產(chǎn)品的支持力度。另一方面，研究實施激勵和約束并重的財稅政策，促進建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。要研究取消或嚴格管理能源資源使用方面的各種優(yōu)惠政策。要研究以礦產(chǎn)資源有償使用為重點，全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)稅費政策，做到礦業(yè)企業(yè)合理負擔其成本等。要研究建立生態(tài)補償機制，將環(huán)境產(chǎn)權(quán)納入企業(yè)生產(chǎn)成本，將環(huán)境外部成本內(nèi)部化。要按照誰開發(fā)、誰保護、誰投資、誰受益的原則，研究支持建立健全環(huán)境保護政策機制，促進人與自然和諧發(fā)展。還要研究采取財稅政策措施，更好地引導循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等。
四是大力推進稅制改革，完善稅收制度體系。完善的稅收制度，是保證財政收入穩(wěn)定增長，發(fā)揮財政調(diào)控職能作用，支持經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展的重要手段。為此，《建議》對“十一五”時期的稅制改革提出了許多新的、具體而明確的要求。“十一五”時期，要完善增值稅制度，在認真總結(jié)增值稅轉(zhuǎn)型在東北地區(qū)試點經(jīng)驗的基礎上，在全國范圍內(nèi)盡快實施。要研究推進統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅改革。在適當降低名義稅率水平的同時，實行統(tǒng)一的企業(yè)稅收制度和稅收政策。在此基礎上，依法加強征管，使名義稅率和實際稅負盡量接近，促進公平競爭。要實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制。研究將工資薪金所得等有較強連續(xù)性或經(jīng)常性的收入，列入綜合所得的征收項目，實行統(tǒng)一的累進稅率；對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等其他所得，仍按比例稅率實行分項征收；統(tǒng)一、規(guī)范費用扣除標準和減免稅優(yōu)惠政策；調(diào)整稅率級距和稅負水平，適當降低最高邊際稅率水平；建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報納稅制度等。要根據(jù)國內(nèi)外油價變動等情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養(yǎng)路費等部分收費。要穩(wěn)步推行物業(yè)稅，在條件具備時，研究合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種，建立統(tǒng)一的物業(yè)稅。
五是全面推進農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果。明年將全面取消農(nóng)業(yè)稅，但建設社會主義新農(nóng)村的任務仍十分艱巨。要按照《建議》提出的要求，“鞏固農(nóng)村稅費改革成果，全面推進農(nóng)村綜合改革”。要進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員。嚴格核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制。按照事業(yè)單位公益性職能和經(jīng)營性職能分開的原則，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。有條件的地方，繼續(xù)做好撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作。要加快推進農(nóng)村義務教育管理體制改革。繼續(xù)鞏固和完善“在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制。切實貫徹中央關(guān)于新增教育投入主要用于農(nóng)村的要求，確保農(nóng)村中小學教職工工資按國家規(guī)定標準及時足額發(fā)放，確保學校公用經(jīng)費的正常需要，確保危房改造資金的必要投入。逐步加大并認真落實好國家對農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生“兩免一補”政策（免雜費、免課本費，補助寄宿學生生活費），確保中小學生不因家庭貧困而失學。進一步規(guī)范農(nóng)村義務教育收費管理，嚴格執(zhí)行“一費制”收費辦法。大力發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動者，支持農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。要突出抓好縣鄉(xiāng)財政管理體制與管理方式改革?？偨Y(jié)完善中央緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”辦法（即對財政困難縣政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵，對縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員給予獎勵，對產(chǎn)糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地方給予補助），切實增強縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力，提高地方基層政府的執(zhí)政能力。此外，還要加強農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系建設，基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，盡快建立堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務的有效機制，以及積極推進農(nóng)村金融等農(nóng)村其他方面的改革。
六是繼續(xù)深化預算管理制度改革，提高財政管理的規(guī)范性、安全性和有效性。規(guī)范的預算管理制度，是完善公共財政體制，推動依法理財?shù)谋厝灰蟆！督ㄗh》對此也提出了具體而明確的要求?！笆晃濉睍r期，要進一步深化“收支兩條線”管理改革，擴大部門預算編制的部門和單位，完善定額標準體系和項目預算管理模式。要深化國庫集中收付制度改革，規(guī)范國庫單一賬戶管理，改進國庫動態(tài)實時監(jiān)控系統(tǒng)，建立健全現(xiàn)代財政國庫管理體系。要進一步擴大政府采購范圍和規(guī)模，充分發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用。要建立財政支出績效考評制度，提高財政資金使用效益。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，抓緊制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價管理辦法。要加快金財工程建設，推進政府收支分類改革，為上述改革提供支撐和保障。此外，要積極探索并加快建立國有資本經(jīng)營預算制度等。
七是完善相關(guān)辦法，規(guī)范土地出讓收入管理。加強土地管理，事關(guān)國家糧食安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家的長治久安。要按照《建議》提出的“規(guī)范土地出讓收入管理辦法”的要求，切實加強土地管理。要研究調(diào)整國有土地出讓金征收管理政策。在保持現(xiàn)行國有土地出讓金一次性收取方式不變的基礎上，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，并規(guī)定不得作為政府當期收入安排使用，避免“寅吃卯糧”。同時，研究調(diào)整國有土地出讓金收入分配政策；研究允許農(nóng)民將承包集體土地作價入股參與土地開發(fā)，保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活權(quán)益。根據(jù)土地增值收益狀況，適當提高支付被征地農(nóng)民的土地補償費標準和安置補助費標準；在土地出讓金中劃出一定比例的資金，用于保障失地農(nóng)民的基本生活，以規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補償標準、收益分配等，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理有序；各級地方財政部門要研究探索在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。
八是繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，支持各項改革和經(jīng)濟社會發(fā)展。以人為本是科學發(fā)展觀的本質(zhì)和核心。公共財政滿足公共需要、提供公共服務的公共性特征，不僅要求財政支出安排要以人為本，為最廣大人民群眾的根本利益服務，而且還要大力支持其他經(jīng)濟社會事業(yè)的改革發(fā)展，不斷滿足人民群眾各方面要求，促進人的全面發(fā)展。為此，要按照《建議》提出的要求，“調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加快公共財政體系建設”。要在支持經(jīng)濟發(fā)展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，大力調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有保有壓，有促有控。一方面，要逐步減少直至退出對一般性競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴格控制并努力節(jié)約一般性開支，堅決反對鋪張浪費；另一方面，要加大對重點支出項目的財政保障力度，向農(nóng)村傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜，向改革創(chuàng)新傾斜，特別是積極支持收入分配、社會保障、教育、投資、金融、國有企業(yè)等其他方面的體制改革創(chuàng)新，積極促進完善社會主義市場經(jīng)濟體制，著力推動經(jīng)濟社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
“十一五”時期財政改革與發(fā)展的方向已經(jīng)明確，藍圖已經(jīng)繪就。各級財政部門要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導下，振奮精神，扎實工作，銳意改革，開拓創(chuàng)新，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃作出新的貢獻！（作者：財政部部長）
