贛江涌動創(chuàng)新潮
——國家土地督察機構(gòu)與江西省共建土地管理新機制試點紀(jì)實
在贛江哺育的紅土地上，觀贛江源頭，登廬山峰巒，走千年瓷都，游革命圣地……一切都在提醒你，這是一片人文薈萃、物產(chǎn)豐饒的土地。
記者近日踏上這片紅土地，在余江鄉(xiāng)間，放眼經(jīng)土地整理后一馬平川的農(nóng)田美景，了解這里的48萬畝基本農(nóng)田在工業(yè)化用地需求增大的壓力下如何得以“安然長存”；在“江西的好口子”鷹潭市，仔細探尋求解土地管理難題的行動軌跡；在一些市、縣、鄉(xiāng)，與有關(guān)人員圍桌傾談，感受他們在探尋土地管理新機制建立和實施過程中的苦與樂……一程行來，深有所感：土地管理新機制試點風(fēng)生水起，贛江涌動創(chuàng)新潮。
自今年5月國家土地督察機構(gòu)與江西省政府共建土地管理新機制試點啟動以來，由國家土地督察機構(gòu)和江西地方各級政府推動，國土資源部門牽動，相關(guān)部門聯(lián)動，以完善土地管理體制機制、破解土地管理重大難題為旨歸的試點活動已取得重要成果，一些重點試點地區(qū)土地管理新機制的主體框架已初步搭建。從記者調(diào)查了解的情況來看，新機制試點觸及了政府土地管理方式的深層次矛盾和問題，既對過往經(jīng)驗進行總結(jié)、提升，又對現(xiàn)實問題進行梳理和破解，推動了試點地區(qū)政府土地管理職能的切實落地，成為土地管理觀念和方式轉(zhuǎn)變的一次重要契機。
新形勢呼喚新機制
我們不能忽視土地管理新機制試點所處的深刻政治、經(jīng)濟和制度背景。
在今年初召開的全國國土資源管理工作會議上，國土資源部部長、黨組書記徐紹史明確提出，要進一步解放思想，改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展的國土資源管理新機制。這是一項重大課題。它的提出，不僅是國土資源系統(tǒng)全面貫徹落實黨的十七大精神、深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要，更是國土資源系統(tǒng)在辭舊迎新的回顧與展望中，毅然決然發(fā)起的一場從體制、機制的層面，尋求破解國土資源管理領(lǐng)域突出問題的重大行動。
在經(jīng)濟上，自2007年起，我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了一些過熱跡象。土地管理作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，亟待發(fā)揮更大、更明顯的作用。尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展給耕地保護帶來的壓力，依然沒有根本解決。
在制度上，一段時間以來，國土資源管理領(lǐng)域經(jīng)過不斷改革，依然存在一些亟待理順的體制障礙和亟待破解的機制阻隔。尤其是與新形勢的要求相比，我們的思想觀念、管理水平和工作作風(fēng)亟待轉(zhuǎn)變和提高。特別是構(gòu)建土地管理共同責(zé)任機制方面，還存在需要填補的空白，還面臨著諸多困擾。
盡管長期以來江西經(jīng)濟發(fā)展在全國相對滯后，但進入新世紀(jì)以來，江西工業(yè)經(jīng)濟增長迅速，尤其是園區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的一大亮點。這幾年江西加快發(fā)展的愿望非常迫切，而全省人均耕地只有0.99畝，土地供需矛盾十分突出。對這個省的土地管理事業(yè)來說，來一次自上而下的變革已經(jīng)變得十分迫切，而且基層自下而上自我變革的欲望已經(jīng)非常強烈。
登高目遠，國家土地督察南京局將這一切看在眼里，心中盤算著一個宏大的計劃。在國家土地總督察辦公室向各派駐地方的督察局發(fā)文要求各督察機構(gòu)全力推動地方構(gòu)建共同責(zé)任機制后，南京局迅速向總督察辦報送請示：允許南京局與江西省政府聯(lián)合開展共建新機制試點?？偠讲燹k的意見是：以國家土地督察機構(gòu)的名義與江西省政府開展試點，具體推進工作交由南京局。
一波三折中艱難推進
從表面看，接下來的一切似乎順風(fēng)順?biāo)?/p>
5月17日，江西省政府與國家土地督察機構(gòu)在南昌共同召開加強土地督察與土地管理工作聯(lián)席會議，明確兩家單位共同推進新機制試點工作，明確總體要求、實施內(nèi)容和步驟，并以會議紀(jì)要的形式固定下來。
6月上旬，江西省廳成立共建新機制試點領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，并明確和細化了工作職責(zé)。
6月23日，國家土地督察機構(gòu)與江西省政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于共同推進建立保障科學(xué)發(fā)展土地管理新機制試點工作的通知》，明確試點工作目標(biāo)、任務(wù)、措施和探索新機制的途徑和方法，將宏觀調(diào)控機制、共同責(zé)任機制、開源節(jié)流機制、維護權(quán)益機制和土地督察新機制定為新機制試點的主要內(nèi)容，確定一市（鷹潭市）三縣（安遠縣、湖口縣、上高縣）為重點試點地區(qū)。
8月15日，江西省三廳兩院（省公安廳、省監(jiān)察廳、省國土資源廳、省高法、省高檢）聯(lián)合出臺關(guān)于在調(diào)查處理國土資源違法犯罪案件中加強協(xié)調(diào)配合的意見。
8月21日，《江西省人民政府辦公廳關(guān)于建立土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制落實耕地保護共同責(zé)任的意見》印發(fā)。
……
風(fēng)調(diào)雨順的景象，往往容易讓人不去注意過程中的細節(jié)。當(dāng)記者了解試點的整個推進過程，得到了一個出乎意料的答案：“這其中一波三折！”
加快立法進程就是在推動社會進步。這樣社會認(rèn)識的形成，無不是因為立法過程中充滿著不斷思想碰撞到統(tǒng)一思想、重新調(diào)整利益到重建關(guān)系、螺旋式前進到推進社會整體進步的過程。每一部法律法規(guī)和部門規(guī)章的出臺，都多少要經(jīng)歷思想的對接和反復(fù)的協(xié)調(diào)，并要按照嚴(yán)格的立法程序走完一圈又一圈的“循環(huán)”，最終才能“靴子落地”。
據(jù)了解，事實上試點工作最初時啟而未動。當(dāng)時，由于一些部門、一些人員思想認(rèn)識不到位，新機制試點工作沒有得到應(yīng)有的重視，甚至有人認(rèn)為試點是個麻煩事、吃力不討好，觀望情緒和畏難情緒濃重。
知悉此情，省國土資源廳廳長劉積福斷然決定親自出馬。他與南京局一起，對試點領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室進行了人員調(diào)整，與鷹潭、贛州兩個試點市的市委書記和市長多次溝通，同時督促重點試點地區(qū)鷹潭市快速、細致地推進試點工作。鷹潭市市委書記楊憲萍、市長鐘志生迅速召開專門會議，直接把各部門要做的任務(wù)都帶到了座談會上。
試點的進程已白紙黑字定下來，如果不能有效推進、取得實質(zhì)性進展，整個試點進程都將全部受影響。南京局再次派出主管專員王春秋和督察三室的人員，與省廳共建試點辦公室主任盛長生一起親自督促。他向省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門反復(fù)表達了此行來意，在省政府辦公廳農(nóng)業(yè)處的支持下，層層推進這項工作。江西省廳和南京局的同志結(jié)合實際情況，對各有關(guān)部門和單位作了十分具體的指導(dǎo)?！吧踔粮嬖V他們接下來都要做哪些具體事。”南京局督察三室主任章昌華這樣告訴記者。
按照試點進程，務(wù)必促成醞釀已近半年的《江西省高級人民法院人民檢察院公安廳監(jiān)察廳國土資源廳關(guān)于在調(diào)查處理國土資源違法犯罪案件中加強協(xié)調(diào)配合的意見》盡快出臺。8月22日，南京局將在鷹潭召開一年一次的南京局與三省聯(lián)席會議，屆時將階段性總結(jié)江西共建試點工作的情況。但是，這個文件涉及法院、檢察院，協(xié)調(diào)壓力很大，8月6日南京局來到南昌時，仍然未看到有實質(zhì)性進展。
關(guān)鍵時刻，又是省廳廳長劉積福親自出面，于8月13日下午，將省公安廳常務(wù)副廳長、檢察院常務(wù)副院長、法院常務(wù)副院長、監(jiān)察廳常務(wù)副廳長請到了一起，討論會前一兩天發(fā)給了他們文件草案。這次座談會迅速收獲了“戰(zhàn)果”：各部門逐個表態(tài)，很快達成共識；各部門對口處室負責(zé)人也都在場，大家當(dāng)場拍板。8月15日，五部門文件正式印發(fā)。
江西省政府草擬的關(guān)于建立土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制落實耕地保護共同責(zé)任的意見也加快了工作進度。省府文件走完復(fù)雜流程最后出臺一般至少要幾個月，省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視使工作速度驚人地加快。在征求了省直近20個部門的意見后，這一次僅用了短短5天時間。8月21日，《江西省人民政府辦公廳關(guān)于建立土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制落實耕地保護共同責(zé)任的意見》出臺，為全國首例?！斑@就是江西速度！”江西省廳紀(jì)檢組組長、共建試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長聶贛良自豪地告訴記者。
“8月21日，劉積福廳長拿著文件到吳新雄省長桌子上，緊鑼密鼓地把文件簽發(fā)了?！?回憶起當(dāng)時的情景，南京局的督察三室副主任杭邦明抑制不住地興奮。當(dāng)天下午，文件一邊在省政府印刷，一邊傳真到了鷹潭會議籌備組付印上會。
認(rèn)識到位最重要，政府重視是關(guān)鍵
古希臘物理學(xué)家、數(shù)學(xué)家阿基米德曾說：“給我一個支點，我能撬起地球?！蔽覈男姓w制決定了法院作為獨立審判部門，監(jiān)察部門作為行政部門的監(jiān)督部門，無論在級別還是角色分工上，國土資源部門都很難“撬”動。要協(xié)調(diào)各政府部門來共同參與理順土地管理機制，實際上就要重新調(diào)整各個部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，其難度可想而知。
江西土地管理新機制試點讓我們看到，推進這項工作的核心是明確政府有關(guān)部門在參與土地管理中的應(yīng)有責(zé)任。有了這個“支點”，試點取得進展和成果就是一種必然。而要把握好這個“支點”，認(rèn)識到位最重要，政府重視是關(guān)鍵。
推進新機制試點取得初步成果的過程，給南京局的同志好好上了一課。在階段性地回顧中，他們深刻認(rèn)識到，新機制試點是一個階段性進程，客觀上需要有一定的時間來逐步地推進。用劉天增的話來說：“主要是各方面在認(rèn)識上還有一個逐步深化、逐步理解、逐步到位的過程，工作上還有一個從宏觀到微觀、從理論到實踐、從要求到措施這樣一個具體切入的過程，試點推進中也有一個關(guān)系逐步理順、體制不斷協(xié)調(diào)、工作有序推進的過程?！?/p>
在這樣的意義上，新機制試點不僅是推動國土資源管理體制完備、機制完善和法制健全的重要契機，更是從轉(zhuǎn)變思想觀念、統(tǒng)一認(rèn)識覺悟的高度和層面，全面推動土地管理相關(guān)部門在國土資源管理上達成思想認(rèn)同和文化認(rèn)同的深刻過程。
在我國，政府重視是各項工作有力開展并取得成效的一條重要經(jīng)驗。新機制試點依然強烈地依靠了這條經(jīng)驗。
在重點試點地區(qū)鷹潭市，記者了解到，正是由于地方黨委、政府的高度重視，這個市在試點甫一啟動之時，就全神貫注地投入到試點中。市委常委會和市政府常務(wù)會議迅速研究和部署試點工作，以市長鐘志生為組長、常務(wù)副市長陳智祥為常務(wù)副組長、市直22個有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組迅速成立，所轄縣也成立了領(lǐng)導(dǎo)和組織機構(gòu)，并抽調(diào)市縣兩級的精兵強將專門負責(zé)日常事務(wù)。
經(jīng)過查找和梳理本地土地管理中存在的突出問題，經(jīng)南京局與省廳幫助細化和優(yōu)化，該市試點方案很快出臺。接下來，是大量的分組調(diào)研，派出調(diào)研組赴外取經(jīng)，市政府召開10多次會議研究……這其中濃墨重彩的一筆是：市委下文安排所有市領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民建房管理工作，并指定市紀(jì)委書記潘贊海和市長助理朱寅健親自領(lǐng)題，調(diào)研解決加強和規(guī)范農(nóng)村房屋建設(shè)管理的問題；副市長陳智祥也親自領(lǐng)題，調(diào)研解決土地儲備統(tǒng)一管理、新增建設(shè)用提報批和土地供應(yīng)規(guī)范管理問題。
市委、市政府如此重視的結(jié)果，就是取得一系列重要制度成果，包括建立三局兩院（市國土資源局、市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市監(jiān)察局）關(guān)于建立制止和查處土地違法案件協(xié)作配合機制、移送涉嫌國土資源犯罪案件的聯(lián)動機制，建立土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任工作機制、市縣級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核機制，規(guī)范和完善土地征收工作程序，在一些地區(qū)分別開展征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試點、農(nóng)民宅基地管理試點，落實土地違法問責(zé)制等?？傮w來看，土地管理新機制的制度框架已經(jīng)初步成形。
同樣是領(lǐng)導(dǎo)重視，在試點地區(qū)確定問題上還有一段值得“傳唱”的插曲。在新機制試點地區(qū)的確定上，江西省最初的名單中只有“一市三縣”。得知試點的消息后，贛州市國土資源局局長賴啟華意識到，這是全面提升土地管理局面的重要機遇。于是，他主動做市政府領(lǐng)導(dǎo)的工作，乘勢而上，促成了贛州市和贛縣通過主動請纓進入試點地區(qū)名單，爭取到了土地管理領(lǐng)域改革攻堅的主動權(quán)。
新機制帶來新變化
各試點地區(qū)的實際效果給記者的一個總體感受是：新機制試點風(fēng)生水起，土地管理領(lǐng)域的一場大攻堅、大創(chuàng)新運動，正在從基層萌發(fā)。
在鷹潭市耕地保護共同責(zé)任機制重點“試驗區(qū)”余江縣的藍田村，記者看到，一馬平川的土地，集中規(guī)劃的村莊，管護得法的水利工程和耕作設(shè)施……目之所及無不在告訴你：“造地增糧富民”工程已經(jīng)成為紅土地上一道美麗的風(fēng)景線，耕地保護共同責(zé)任機制更為這道風(fēng)景線點染了更為厚重、祥和的底色。
縣國土資源局副局長聶榮華告訴記者，作為全國基本農(nóng)田保護示范縣，該縣今年年中以來在試點中總結(jié)多年來耕地保護的經(jīng)驗，建立完善了耕地保護責(zé)任、公告、信息管理、監(jiān)督檢查、聽證等五項制度，同時形成了細致、易操作的目標(biāo)考核辦法，強化和落實規(guī)劃引導(dǎo)以防工業(yè)用地擠占耕地，嚴(yán)格縣城規(guī)劃區(qū)用地監(jiān)管，從而全面構(gòu)建起一套切實有效的政府落實耕地保護共同責(zé)任的機制。
在鷹潭市政府，記者見到了常務(wù)副市長陳智祥。談到對試點的看法，他認(rèn)為新機制試點給了鷹潭市土地管理工作一次改革攻堅、探索試驗的大好機遇?！凹热皇窃圏c，就會有創(chuàng)新、有突破，就可能存在政策風(fēng)險，當(dāng)然我認(rèn)為更大的是機遇和創(chuàng)新空間。”
由目前“兩市四縣”試點的進展情況來看，各地已經(jīng)探索出一些適合當(dāng)?shù)?、具有一定推廣價值的做法和經(jīng)驗，如余江縣耕地保護共同責(zé)任機制、贛縣建設(shè)用地批后監(jiān)管“一牌、一卡、一庫、一證”管理辦法、安遠縣拆舊建新和退宅還耕辦法等。一些有政策突破的“實驗”則穩(wěn)妥地局限在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小范圍試點，如鷹潭市農(nóng)村宅基地管理中的經(jīng)濟約束、公開競價等六項政策突破。
通過這些攻堅和創(chuàng)新，阻礙土地管理方式轉(zhuǎn)變和效率提升的體制、機制障礙不斷被清除。鷹潭市國土資源局局長彭偉告訴記者，以前地方政府對土地問題只重視用地報批和城市土地，不重視農(nóng)村土地。新機制試點針對實際管理中存在的重大問題，開展了大量的調(diào)查研究，引起了地方政府對農(nóng)村土地管理的重視。
“以前與規(guī)劃部門的關(guān)系不順，新機制試點后，從市政府層面進行協(xié)調(diào)，并且以發(fā)文的形式明確按國土資源部門的意見辦，兩個部門的關(guān)系就理順了。原來在項目預(yù)審與申請立項上與發(fā)改部門的關(guān)系比較難處理，現(xiàn)在通過明確分工也理順了。與農(nóng)業(yè)部門，原來雙方對耕地保護和土地整理質(zhì)量上很難達成一致，現(xiàn)在推進到如果意見不一致怎么解決。原來跟林業(yè)部門之間有扯皮，主要是對地類的劃分不一致，大面積退耕還林計劃事先不抄送國土資源部門?，F(xiàn)在碰到這種情況，就要由兩個部門開現(xiàn)場會確定，而且明確了由土地管理部門來定?？傊?，最明顯的效果就是政府真正地重視土地管理了。市領(lǐng)導(dǎo)一說到用地，就叮囑我們把好關(guān)，否則就要‘咔嚓’的。”彭偉說。
從“一市三縣”到“兩市四縣”，從各試點地區(qū)的探索實踐，從參與新機制試點的政府其他部門口中，我們都不難得出這樣的結(jié)論：盡管新機制試點在主客觀上仍存在一定阻力，但來自最基層的鮮活實踐已經(jīng)用事實給了我們響亮的回答——新機制試點正在推動地方土地管理體制、機制完善和方式轉(zhuǎn)變。這是一次大挑戰(zhàn)，也是一次大機遇。
這一機遇由于深度觸及了土地管理領(lǐng)域的核心和重大問題，大大激發(fā)和釋放了土地管理制度的活力，從而根本上促進了土地的嚴(yán)格管理和節(jié)約集約。據(jù)悉，南京局和江西省廳已于12月12日召開了新機制試點工作座談會，試點工作還將邁出更大步伐。目前，省廳已制定和正在擬定執(zhí)法監(jiān)察獎懲辦法、查處違法案件程序規(guī)定、執(zhí)法監(jiān)察快速反應(yīng)機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換辦法、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等多項制度，試點市縣也在醞釀更大步伐的創(chuàng)新，已經(jīng)成熟的新機制成果正在全省范圍內(nèi)推開。（記者 馮培麗）
