政府公共信息資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)化戰(zhàn)略選擇
浙江大學(xué)管理學(xué)院 劉 淵 昆明市政府信息產(chǎn)業(yè)辦公室 張 濤
一、我國(guó)政府公共信息資源市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)意義
在我國(guó)，政府工作透明度不高一直是比較突出的問(wèn)題；而缺少透明度的實(shí)質(zhì)是政府信息資源難以為社會(huì)所利用。長(zhǎng)期以來(lái)，出于安全保密或部門(mén)利益的需要，政府信息一直處于封閉或半封閉的狀態(tài)，造成政府信息資源的大量閑置與浪費(fèi)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然信息服務(wù)市場(chǎng)的需求情況發(fā)生了很大變化，但信息資源開(kāi)發(fā)以政府為主、信息系統(tǒng)建設(shè)為政府服務(wù)以及相關(guān)項(xiàng)目由政府投入的基本格局并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變。不僅如此，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代以來(lái)的政府辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)、“金字”系列工程和“政府上網(wǎng)工程”的建設(shè)，政府部門(mén)的信息采集能力進(jìn)一步提高。但目前信息采集，包括市場(chǎng)信息采集的主渠道仍是政府部門(mén)及其下屬的信息機(jī)構(gòu)，使得信息資源進(jìn)一步集中于政府手中。政府生產(chǎn)和管理的信息約占社會(huì)信息總量的80%。
1999年1月22日，由40多個(gè)部委（辦、局）共同倡議發(fā)起的“政府上網(wǎng)工程”正式啟動(dòng)。應(yīng)該肯定，相對(duì)于完全封閉的政府辦事過(guò)程而言，將有關(guān)事項(xiàng)上網(wǎng)改進(jìn)了政府工作作風(fēng)，增加了政府辦事的透明度。但從現(xiàn)有狀況來(lái)分析，政府網(wǎng)站的數(shù)量不夠多，更為重要的是，政府網(wǎng)站提供的信息質(zhì)量普遍較差。信息適用性不強(qiáng)、更新速度慢、利用率低、反饋不及時(shí)、無(wú)效鏈接等是當(dāng)前政府網(wǎng)站的一些主要薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，大部分政府網(wǎng)站建成后，并沒(méi)有明顯提高政府工作效率，反而增加了政府運(yùn)行成本。政府與公眾間的信息交流并沒(méi)有因網(wǎng)站開(kāi)通獲得實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。
電子政務(wù)的核心是促進(jìn)政府信息資源得到有效的開(kāi)發(fā)利用。政府信息資源綜合了社會(huì)各方面的信息源，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了不可缺少的決策依據(jù)。政府信息資源用于管理社會(huì)，具有政府管理價(jià)值；用于滿足企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，具有商業(yè)價(jià)值；用于滿足個(gè)人工作生活的需要，又具有提高人民生活水平的價(jià)值。如果大量的信息資源不能從政府手中及時(shí)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)上，就無(wú)法充分發(fā)揮信息資源的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，我國(guó)的政府信息化建設(shè)也難以健康發(fā)展。理解政府信息的資源意義，加快政府公共信息資源市場(chǎng)化進(jìn)程，“盤(pán)活”龐大的政府信息資源，不僅是盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量的特殊形式，也會(huì)拉動(dòng)一個(gè)巨大的信息消費(fèi)市場(chǎng)。這對(duì)于信息化背景下的政府、社會(huì)和企業(yè)都有很大的意義和價(jià)值。
二、國(guó)外政府公共信息資源市場(chǎng)化的現(xiàn)狀
目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)政府公共信息資源市場(chǎng)化工作中，已積累了許多的成功經(jīng)驗(yàn)。
1990年，美國(guó)的《公共信息準(zhǔn)則》提出：①公眾有權(quán)獲取公共信息。②聯(lián)邦政府應(yīng)確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環(huán)境。③聯(lián)邦政府應(yīng)確保公共信息的傳播、再生產(chǎn)和再分配。④聯(lián)邦政府應(yīng)保護(hù)使用或要求提供信息人員的隱私權(quán)，也應(yīng)保護(hù)那些在政府記錄中有個(gè)人信息的人的隱私權(quán)。⑤聯(lián)邦政府應(yīng)確保獲取公共信息來(lái)源的多樣性，無(wú)論民間部門(mén)還是政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)如此。⑥聯(lián)邦政府不應(yīng)允許隨意亂收費(fèi)，以免妨礙公眾獲取公共信息。⑦聯(lián)邦政府應(yīng)保證所提供的有關(guān)政府的信息容易使用；對(duì)于各種形式的信息，都能以統(tǒng)一的索引來(lái)查詢。⑧無(wú)論信息利用者在何地居住或工作，聯(lián)邦政府都應(yīng)保證他們能夠通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)或依照?qǐng)D書(shū)館出借政府出版物那樣的程序獲取公共信息。該準(zhǔn)則所適用的公共信息是指那些由聯(lián)邦政府（出資）生產(chǎn)、編輯或維護(hù)的信息。這些信息為政府所擁有，但同時(shí)也屬于公眾，因此政府有義務(wù)在法律允許的范圍內(nèi)讓公眾共享這些信息。
在美國(guó)，政府主要通過(guò)權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，利用經(jīng)濟(jì)和政策杠桿，通過(guò)對(duì)政府制訂的政策加以必要的限制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及修改稅收政策等措施，確保私營(yíng)機(jī)構(gòu)在信息資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位。美國(guó)政府非常注重協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，使兩者在信息資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中建立起合作伙伴關(guān)系。政府也直接參與信息商品和服務(wù)的買(mǎi)或賣。美國(guó)技術(shù)與信息部（DTI）1990年編輯出版的《政府擁有的可交易的信息：政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)信息交易指南》中指出，在信息市場(chǎng)內(nèi)，對(duì)于那些已經(jīng)形成了市場(chǎng)價(jià)格的信息，政府可按市場(chǎng)價(jià)格出售；對(duì)于那些尚未形成市場(chǎng)價(jià)格的信息，政府在最初提供給私營(yíng)部門(mén)時(shí)可以只收取信息成本費(fèi)，此后信息價(jià)格會(huì)逐漸上升，直到一個(gè)完全的市場(chǎng)價(jià)格形成為止。報(bào)告還指出，信息交易之后的信息提煉與加工應(yīng)由私營(yíng)部門(mén)投資完成，政府部門(mén)不要直接參與。對(duì)于可由私營(yíng)部門(mén)提供的信息服務(wù)，政府部門(mén)不應(yīng)在非商業(yè)性的基礎(chǔ)之上再提供類似服務(wù)。
在英國(guó)，信息技術(shù)咨詢小組（ITAP）在其1983年的一份報(bào)告中建議，政府應(yīng)主動(dòng)公布所擁有的信息，把可公開(kāi)的信息以交易的方式提供給私營(yíng)信息部門(mén)開(kāi)發(fā)利用，以此作為刺激英國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要的一步。
由此可見(jiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府公共信息資源開(kāi)發(fā)利用中，普遍強(qiáng)調(diào)政府（或公共部門(mén)）和私營(yíng)部門(mén)的共同參與，而市場(chǎng)化是政府公共信息資源開(kāi)發(fā)利用的主要政策取向。
三、我國(guó)政府公共信息資源市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)途徑
目前，我國(guó)的信息服務(wù)供給和公共信息資源開(kāi)發(fā)利用仍以政府為主。為了“盤(pán)活”龐大的政府公共信息資源，實(shí)現(xiàn)信息資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)化，充分發(fā)揮其資源價(jià)值，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共信息日益增長(zhǎng)的需求，我們從市場(chǎng)主體—供需兩方的視角提出以下建議：
1．以需求為導(dǎo)向，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程
信息作為一種資源，其價(jià)值是根據(jù)被利用的狀況來(lái)決定的，其中用戶評(píng)價(jià)是衡量信息價(jià)值的主要因素。政府公共信息資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)化必須圍繞創(chuàng)造信息的使用價(jià)值進(jìn)行。
對(duì)于個(gè)人用戶而言，由于其年齡、職業(yè)、文化程度和所從事的工作性質(zhì)等特征的不同，在獲取政府公共信息資源時(shí)有不同的選擇和要求。而對(duì)于企業(yè)用戶，由于其性質(zhì)、類型、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的信息意識(shí)以及企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r等要素的差異，同樣對(duì)信息有著不同的需求和選擇。因此，推動(dòng)政府公共信息資源市場(chǎng)化，不僅要看信息資源本身的性質(zhì)和功能，更要看用戶的需求。用戶需求是政府公共信息資源市場(chǎng)化的前提和最強(qiáng)勁的推動(dòng)力。只有當(dāng)信息資源與用戶需求相適應(yīng)時(shí)，才能充分激發(fā)用戶的信息需求；而沒(méi)有需求的供給只能是過(guò)剩供給和無(wú)效供給。
2．轉(zhuǎn)變政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，選擇適應(yīng)市場(chǎng)化要求的行政范式
目前我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門(mén)幾乎都設(shè)立了自己的信息機(jī)構(gòu)，成為政府信息資源供給的主體，負(fù)責(zé)本部門(mén)的信息化建設(shè)和信息資源系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用。信息技術(shù)的先進(jìn)性、廣泛性和復(fù)雜性決定了政府部門(mén)一般不可能配齊各類專業(yè)人員；政府自身網(wǎng)絡(luò)的狹隘性也使信息機(jī)構(gòu)難以留住一流的信息技術(shù)人才，造成運(yùn)行維護(hù)人員的專業(yè)化程度不足，直接影響政府信息化建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性。此外，我國(guó)政府信息機(jī)構(gòu)基本上都屬于事業(yè)單位，對(duì)政府部門(mén)通常是提供無(wú)償服務(wù)。這種模式是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的要求。政府信息機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上求生存的壓力，也就缺乏走向市場(chǎng)提供有償服務(wù)的動(dòng)力，不利于信息商品化、信息服務(wù)社會(huì)化和信息機(jī)構(gòu)企業(yè)化。
在電子政務(wù)建設(shè)中，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)應(yīng)用日益走向標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)化和規(guī)模化，政府信息機(jī)構(gòu)都面臨著重新定位、調(diào)整和改組的任務(wù)。以往人們只注意用政府來(lái)改善市場(chǎng)，卻忽視了相反的做法——用市場(chǎng)的力量改善政府。實(shí)際上，市場(chǎng)力量是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能的基本手段之一。通過(guò)在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素（如用戶需求），可以有效地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。同時(shí)，政府信息機(jī)構(gòu)在改革中應(yīng)選擇適應(yīng)市場(chǎng)化要求的的行政范式。
3．制定相應(yīng)的政策法規(guī)和管理辦法，規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)行
目前，許多人主張公共信息資源管理法治化，即通過(guò)立法確立政府信息資源共享的地位、原則和保障措施，以保證在安全保密范圍之外的政府信息資源的共享利用。但目前的法律法規(guī)也許只能作出一些框架性規(guī)定，對(duì)于具體領(lǐng)域和各種細(xì)節(jié)的限定則很難做到。制定盡可能完善的法律法規(guī)十分必要，但這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作。
因此，實(shí)現(xiàn)公共信息資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)化，除了依靠法律外，更多地要依靠社會(huì)力量，如行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等。而政府除了承擔(dān)公開(kāi)政府信息資源的重任，還應(yīng)在這一運(yùn)行體系之中扮演綜合管理的角色，規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)行，包括制定相應(yīng)的政策措施和管理辦法，扶持多元化信息服務(wù)主體，維護(hù)信息服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，監(jiān)管信息服務(wù)效果，尤其是加強(qiáng)對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中不正當(dāng)行為的監(jiān)督，保證信息的客觀性、準(zhǔn)確性，防止信息加工中的污染，以及防止信息資源的網(wǎng)絡(luò)化共享造成對(duì)信息主體權(quán)益的侵犯和利益的損害等。
