2005年11月21日，中國的哈爾濱市由于城市水源污染，停止全城供水4天，引起全城騷動，人心惶惶，險些引起一場社會危機。此事由于中央及有關方面的努力，化險為夷，已經(jīng)過去。但其中引發(fā)的對突發(fā)事件的危機管理以及城市公用事業(yè)的安全問題，應令各有關方面警惕與思考。
突發(fā)事件，一般是指一個國家或地區(qū)突然爆發(fā)的異常事件，在局部地區(qū)或社會領域造成動蕩，但在程度上尚未造成全局性的破壞和影響。“危機”一詞則來源于醫(yī)學術語，指人瀕臨死亡、游離于生死之間的狀態(tài)。所謂社會危機，是指由于突發(fā)事件的爆發(fā)，使正常的社會秩序、人民財產(chǎn)安全遭到嚴重破壞，國家政權的鞏固或主權與領土完整受到威脅，整個社會因此而陷于極為緊張、災難性的狀態(tài)。一般說來，突發(fā)事件，只要處置得當，不一定會引發(fā)社會危機，但社會危機的爆發(fā)，必然是由突發(fā)事件引起的。因此，對突發(fā)事件的應對處理即危機管理是十分重要的。
當代社會，容易引起突發(fā)事件的因素很多，城市公用事業(yè)是一個極其重要的方面
城市公用事業(yè)包括城市供水、供電、供熱、城市燃氣、公共交通等。由于城市公用事業(yè)是城市的重要基礎設施，為城市居民的生產(chǎn)生活提供著普遍的公共服務，因此每時每刻都不能停頓。一旦出現(xiàn)問題，關聯(lián)眾人，影響巨大，甚至可能造成整個城市癱瘓，引發(fā)社會危機。從已發(fā)生的國內(nèi)外案例看，既有由于城市公用事業(yè)自身原因造成的事件，也有由于外部原因造成的。但不管哪種情況，城市公用事業(yè)一旦形成突發(fā)事件，處置不當，都必然是社會性的、災難性的。
城市公用事業(yè)的安全如此重要，主要是由于：第一，城市是人類高度聚集的地方。中國的城市規(guī)劃標準一般是1平方公里1萬人，在一些大城市的中心區(qū)，甚至達到每平方公里2~3萬人?，F(xiàn)代城市動軋上百萬，甚至上千萬人。如此之多的人群，聚集在如此狹小的面積上，一旦出現(xiàn)問題，傳播速度之快，關聯(lián)程度之強，是其他任何地方都不能比擬的。第二、城市是一個地區(qū)的中心。包括政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心、信息中心。其影響力、輻射力、帶動力都是巨大的。同時，城市又是社會財富的集中地，是一個地方的神經(jīng)中樞，因此，一旦出現(xiàn)問題，其殺傷力、破壞力也是致命的。第三、現(xiàn)代城市對城市公用事業(yè)的依賴度越來越強。隨著現(xiàn)代化的進程，社會分工越來越細，自動化程度越來越高。人們的生產(chǎn)生活和整個社會緊密地聯(lián)系在一起，而這一切都是建立在城市公用事業(yè)的公共服務基礎之上的。一旦停水、停電，人們不僅不能工作和學習，就連吃飯、喝水這些最基本的生存條件都沒有了，必然會產(chǎn)生社會恐慌、人群騷亂?，F(xiàn)代科學技術的發(fā)展運用在造就城市的同時，也形成了城市的高風險。為了落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，必須高度重視城市公用事業(yè)安全，努力做好防范與應對工作。中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和建設時期。2004年底，按人口的比率，中國的城鎮(zhèn)化率已達41.8％。城市已達661個，建制鎮(zhèn)19883個。城鎮(zhèn)常住人口5.4億人。其中100萬人以上大城市49個，50萬至100萬人大城市78個。
由于種種原因，城鎮(zhèn)普遍存在著公用事業(yè)不發(fā)達，基礎設施不健全，危機意識淡薄，應對措施不足的問題，城市社會危機管理存在嚴重缺陷
這些缺陷主要表現(xiàn)在：第一、缺乏危機意識?？床坏絾栴}的隱患，盲目樂觀，喜歡“報喜不報憂”。第二，沒有應對預案和措施。出了問題就“抓瞎”。即使編制了預案，平時也不演練，形同虛設。一旦有事，倉惶上陣，臨時拼湊，手忙腳亂，顧此失彼，損失慘重。第三、體制不順。沒有統(tǒng)一的常設結(jié)構(gòu)。平日里橫向組織，分散管理。關鍵時刻，誰也協(xié)調(diào)不了誰。特別是核心指揮人員，缺乏專業(yè)訓練和經(jīng)驗，關鍵時刻難以做出準確判斷和決策。第四、法制不健全。單憑號召和覺悟，沒有法律保障。政府、部門、公眾，在關鍵時期，各自應該做什么，不應該做什么，沒有規(guī)定，想當然做事，隨意性很強。第五、信息不公開，透明度不夠。政府與公眾缺乏互信力。關鍵時刻，政府害怕引起混亂，封鎖消息，甚至發(fā)布“善意的謊言”，大眾則相信流言，不信任政府。政府的公信力和權威遭到嚴重損害。從2003年春天北京的“SARS”事件到2005年冬天哈爾濱的“停水事件”，教訓極其慘痛，必須引起高度重視，“亡羊補牢，為時不晚”。
危機管理是以具體的危機的萌發(fā)、形成、爆發(fā)、擴散的恢復實施檢測、預警、反應、報告和處置的全部控制過程
危機管理是指政府組織社會力量，對可能發(fā)生的社會危機制定應急和處理的方案、辦法與措施，以及對危機的萌發(fā)、形成、爆發(fā)、擴散的恢復實施檢測、預警、反應、報告和處置的全部控制過程。危機管理是以具體的危機過程為對象的，它不涉及危機社會成因的政治治理，也不直接涉及危機自然成因的社會與技術。因此，我國危機管理的缺陷主要是經(jīng)驗不足，體制不順造成的，不是社會制度上的原因。由于中國城市化的進程起步很晚，中國的城市危機管理還處在“社會主義初級階段”，與發(fā)達國家差距很大，無論在理論和實踐上都要加快研究，盡快形成完整的體系，以應對日益發(fā)展的社會需要。在城市公用事業(yè)方面，應主要做好以下幾個方面的工作：
風險評估——完善城市公用事業(yè)的各項基礎設施
完善的基礎設施，既是做好日常服務工作的需要，更是緊急情況下應對工作的物質(zhì)基礎。因此，必須使城市公用事業(yè)的設施始終處于良好的運行狀態(tài)。不僅要完善，還要完備。要保證在特殊情況下，城市公用事業(yè)的生產(chǎn)和服務不中斷，就必須有足夠的備用設施與能力。例如城市供電雙回路及多回路、備用水源、備用氣源、備用熱源、公共交通備用車輛、備用通道等。所謂風險評估，就是對最壞情況下設施保證情況的評價，是一種事先防備。
能力評估——盡快制定切實可行的應急預案
應急預案是對突發(fā)性事件的假設，是對突發(fā)性事件各方面反應和救助活動的總體設計，是緊急情況下的行動綱領，十分重要。要組織專家認真編制。應急預案的編制必須充分調(diào)研、科學論證，做到切實可行、科學合理、全覆蓋、全過程。應急預案的方向、目標、方法、措施、分工必須清晰、明確，不能似是而非，含糊不清。應急預案確定后必須及時發(fā)布并經(jīng)常演練，通過不斷的演練，落實各項責任和分工；通過不斷的演練，調(diào)整和充實新的內(nèi)容，使之更加適合實戰(zhàn)要求。
反應評估——建立常備不懈的預警機制
危機管理的有效性，最根本的不在于結(jié)束危機能力的有效性，而是預防危機的有效性。任何危機都有一個發(fā)展和形成的過程，危機在爆發(fā)前是有跡象的。如何以最合理的資源配置盡早地發(fā)現(xiàn)危機，預以防范與化解，才是危機管理的最優(yōu)化原則。預警機制包括對危機跡象的識別、危機跡象的評價和危機警報的發(fā)布等。而這一切都是以信息的廣泛收集和各種情報的準確度所決定的。因此，建立一套常備不懈、準確高效的預警系統(tǒng)十分必要。
溝通評估——學會與人民大眾的溝通與協(xié)調(diào)
高度發(fā)達的現(xiàn)代傳媒對城市危機管理來說是把雙刃劍，它既可以加速危機的蔓延，也有助于危機的解決。惟一的辦法就是堅持“真實的原則”，堅定不移地相信人民群眾，對危機的發(fā)生、危機的進展、危機的影響和危機的處置等及時地向人民大眾做出如實報告。任何對危機的瞞報、謊報和拖延報告都會延誤甚至喪失應對危機的有效時機，造成更大的危害，付出更大的代價。同時，要學會與人民大眾溝通協(xié)調(diào)的藝術，要講究方式方法。要與新聞媒體建立良好的合作關系，特別是緊急情況下的同步協(xié)調(diào)。
體制評估——組織靈敏高效的指揮系統(tǒng)
我國城市的危機管理，長期以來只是政府職能部門日常管理機制在突發(fā)事件中的延伸。各級政府對已發(fā)生的城市危機只能臨時性應對，缺少富有經(jīng)驗和權威的指揮系統(tǒng)與管理體系。它既不利于政府對城市危機的預警處置，也不利于對已發(fā)生的危機的控制和對遭受危害人群的救助。必須建立一個靈敏高效的指揮系統(tǒng)，有一個長期的工作班子。要研究建立一套平時與緊急情況下相結(jié)合的機制，按照應急預案，日常分工明確，責任到位，關鍵時刻各就各位，協(xié)同作戰(zhàn)。要做到機構(gòu)、人員相對固定，經(jīng)費、物資、設備全面落實，時時刻刻處于高度戒備之下。
社會評估——完備有關法律保障制度突發(fā)事件的應對、城市危機的管理是在特殊復雜情況下，以政府為主導，動員全體社會力量參與的社會管理。必須加快城市危機管理的立法工作，完善有關法律法規(guī)，規(guī)范危機處理過程中社會各方的行為，明確社會各方的義務與責任。這既是危機處置的需要，也是現(xiàn)代社會法治管理的要求。同時，要加強對人民群眾的組織動員，普及宣傳應急情況下的行動規(guī)則和自救常識，以提高全社會的應對能力。（中國建設報）
