北京電力系統(tǒng)應急指揮中心接到“海淀區(qū)、石景山區(qū)發(fā)生大面積停電突發(fā)事故”的緊急報告。警笛聲聲、黃燈閃爍，一輛輛電力搶險車急速駛向事故現(xiàn)場。從指揮中心的大屏幕上可以看到，搶險工作迅速展開：“地鐵施工工地６２名工人正在隧道中施工，停電后洞里一片漆黑，正在把他們緊急疏散到地面?！薄艾F(xiàn)有２０００多人參加搶險救援，供電各項搶修工作正在全力推進，變電站重要用戶負荷大部分恢復……”
這是不久前北京舉行電力突發(fā)事故應急處置演習現(xiàn)場的情景。北京市應急體系建設工作在２００３年非典時期啟動，２００４年出臺《北京市突發(fā)公共事件總體應急預案》。同時，啟動全市區(qū)縣分預案、專項預案和保障預案的編制工作。今年４月，成立了北京市突發(fā)公共事件應急委員會及辦事機構(gòu)，調(diào)整組建１３個專項應急指揮部，區(qū)縣成立應急委員會，設立專職機構(gòu)。
不僅僅是北京，整個中國已經(jīng)開始積極應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等突發(fā)公共事件的威脅。目前，我國突發(fā)公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立?！锻话l(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件的能力。這說明，為應對我國公共事件高發(fā)期的嚴峻考驗，我國應急管理工作正在納入經(jīng)?；?、制度化、法制化的軌道。
突發(fā)公共事件損失ＧＤＰ ６％
我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人。國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：２００３年，我國因生產(chǎn)事故損失２５００億、各種自然災害損失１５００億元、交通事故損失２０００億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失５００億元，以上共計達６５００億元人民幣，相當于損失我國ＧＤＰ的６％。
全國人大常務委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統(tǒng)計顯示：２００４年，全國發(fā)生各類突發(fā)事件５６１萬起，造成２１萬人死亡、１７５萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超過４５５０億元。
突發(fā)公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經(jīng)濟損失。清華大學公共管理學院應急管理研究基地研究員、參與編制國家應急預案和相關(guān)法律的顧林生說，突發(fā)公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如說，事故災害發(fā)生之后，公眾的生活節(jié)奏被打亂，公眾心理也會受到巨大沖擊。例如重慶開縣井噴事故，雖然問題早已查清，責任人被繩之以法，但事故陰影卻依然存在。２３４個鮮活的生命已經(jīng)離開這個世界，對于身處其中的人們來說，失去親人的記憶，家庭的破碎，遭受災難的驚惶，目睹死亡的恐懼，永遠難以抹去。
此外，有一些突發(fā)公共事件是由于管理不當、玩忽職守所引發(fā)，在處理過程中當?shù)卣执嬖凇拔嫔w子”的行為，例如廣西南丹縣的礦井事故。當此類事件塵埃落定，真相大白之后，政府的公信力會遭受嚴重損傷?？偠灾?，這類損失雖然是軟性的、不可量化的，但其傷害和長遠的影響甚至可能超過直接損失。
進入突發(fā)公共事件高危期
我國目前處在突發(fā)公共事件的高發(fā)時期。而且在未來很長一段時間內(nèi)，我國都將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴峻考驗。
從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發(fā)生頻度高、災害損失嚴重。由于受災害影響的人口大體在２億左右，占全國人口的１／７以上，自然災害在中國有著較強的社會性。
隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，災害造成的損失也逐步增加。我國有７０％以上的大城市、半數(shù)以上的人口、７５％以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。
從社會的角度分析，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，同時又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能會出現(xiàn)社會危機。此外，國際政治經(jīng)濟格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機出現(xiàn)新的特點。如“９·１１”事件就顯示了國際恐怖主義的威脅巨大。
另外，我國很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴重，潛在的危機有可能隨時爆發(fā)。而建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是一個個定時炸彈。
原有應急工作基礎薄弱
從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災到阜陽劣質(zhì)奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難……這些突發(fā)公共事件及處理，已經(jīng)暴露出了諸多問題。
首先是缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律。顧林生說，雖然此前我國已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，例如應對騷亂的《戒嚴法》，應對自然災害的《防震減災法》、《防洪法》等，應對安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》等、應對公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等。各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)，又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法。
但是僅僅針對不同類型的突發(fā)事件分別立法，相對分散、不夠統(tǒng)一，難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突。而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協(xié)作。同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。
其次，信息管理系統(tǒng)落后。信息管理系統(tǒng)對突發(fā)事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時和準確的信息；二則為民眾傳遞適當?shù)男畔?，避免民眾情緒失控，促進民眾溝通。目前，我國發(fā)生災害及各類突發(fā)事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。
我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發(fā)事件的沖擊。李軍鵬認為，其一，對社會變動和市場經(jīng)濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至２００４年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為１６３４２萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為１０５８４萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為１２３８６萬人，而我國就業(yè)人員總數(shù)高達７億多人。其二，我國公共衛(wèi)生服務的覆蓋面還很低。據(jù)２００３年第三次國家衛(wèi)生服務調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國４４．８％的城鎮(zhèn)人口和７９．１％的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障，基本上靠自費看病。
此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力。在這一方面，我國與發(fā)達國家的差距十分明顯。
自上而下力推應急管理
對于我國在應急公共事件方面面對的嚴峻形勢和存在的問題，黨中央、國務院高度關(guān)注，一再作出重要指示。
７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件的能力，說明我國應急管理工作正在納入經(jīng)?；?、制度化、法制化的軌道。
事實上，自非典疫情發(fā)生后，我國政府針對各種突發(fā)公共事件的應急預案編制工作就全面提速。
２００３年９月，溫家寶總理在國家行政學院的講話中指出，非典疫情發(fā)生和蔓延的一個重要啟示，就是要在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。
２００４年２月，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上再次指出，加強社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。
而２００４年《國務院工作規(guī)則》修訂時，溫家寶總理主要強調(diào)了４點，其中之一就是建立健全各種突發(fā)公共事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。
今年“兩會”召開前夕，受溫家寶總理委托，國務委員兼國務院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告：突發(fā)公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。
華建敏說，按照不同的責任主體，預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案５個層次。目前已完成的國家總體應急預案、２５件專項應急預案、８０件部門應急預案，基本覆蓋了我國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外，我國省級突發(fā)公共事件總體應急預案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)（縣）也制定了應急預案。專家建議，下一步一定要抓好社區(qū)、農(nóng)村、重點企事業(yè)單位應急預案的編制工作，從而最終形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。
應急預案將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。按各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。應急預案對突發(fā)公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調(diào)查評估等機制都作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運行機制。
顧林生告訴《瞭望新聞周刊》，我國應急預案具有一些其它國家沒有的、超前的、創(chuàng)新的內(nèi)容。因為我國應急預案在編制過程中，參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯(lián)合國等國際組織的各種規(guī)劃、預案和指南的內(nèi)容，分析了美國“９·１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機事件，總結(jié)了我國的經(jīng)驗教訓并根據(jù)我國的國情進行了創(chuàng)新。可以說，我國的應急預案具有鮮明的中國特色。
第一，雖然其它國家也有應急預案，但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規(guī)模的應急預案還是很少的。我國的５級應急預案體系，應急法制體系、應急規(guī)劃體系一起構(gòu)建了我國的應急管理體系。
第二，彌補了我國應急規(guī)劃的不足，加強了我國的應急管理能力。與國外的防災規(guī)劃或應急事務規(guī)劃相比，我國的規(guī)劃作得不詳細，還是以簡單的條條框框為主，難于實際操作。這次我國預案編制，彌補了規(guī)劃的不足，替代規(guī)劃細化了一些內(nèi)容。
第三，具有超前性。我國應對突發(fā)公共事件的各種法律還沒有健全，關(guān)鍵的基本法律還在制定討論中。應急預案彌補了這些法律的不足之處和沒有規(guī)定的東西，同時也為今后的法律完善提供了基礎。
第四，強調(diào)預防為主。一般的預案主要是規(guī)定應急處置的流程、程序、原則。鑒于我國行政機構(gòu)級別多、幅員遼闊、災種多、突發(fā)公共事件造成的危害大等原因，強調(diào)以預防為主和先期應急處置的重要性，要求各部門和地區(qū)盡力預防突發(fā)公共事件和盡可能不要把一般事件擴大為嚴重的、特大的突發(fā)公共事件，具有重要意義。
第五，把以人為本、科學發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預案中間。
第六，強調(diào)屬地管理。軍隊、中央企業(yè)等都要真正為本地民眾服務，這是吸取重慶開縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓。同時也明確了各級政府的責任。
除預案之外，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。
顧林生說，對付突發(fā)公共事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門法和專門條例、規(guī)章等為補充，以求有效地處置各種緊急狀態(tài)。這在很多國家已經(jīng)形成了共識。
應急預案重在落實
應急預案編制完成之后，在落實方面有許多工作要作。
顧林生說，各預案之間的銜接和協(xié)調(diào)是當務之急。已經(jīng)制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協(xié)調(diào)，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。
其次，相關(guān)法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。比如，食品安全預案中規(guī)定了主管部門綜合協(xié)調(diào)的職能，但是現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，因此需要修改《食品衛(wèi)生法》，并制定《食品安全法》。
原有的各項應急規(guī)劃和計劃也存在類似問題。我們的很多預案代替了現(xiàn)有的各部門規(guī)劃、計劃的內(nèi)容。因此，各項規(guī)劃和計劃反過來需要進行完善和修改。
顧林生同時指出了應急預案編制和落實中存在的不平衡問題。其一，在各項災種或部門系統(tǒng)中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國家自然災害救助應急預案》。至２００４年底，全國救災應急預案體系和緊急救援響應機制基本形成。但是，其它部門在２００５年才開始布置全國地、市、縣、市、區(qū)應急預案的制定。
其二，各地區(qū)之間存在不平衡。沿海地區(qū)和大城市的預案編制和落實工作做的比較好，內(nèi)地、農(nóng)村地區(qū)相對比較欠缺。而正是工作相對比較落后的地區(qū)存在更多的風險和隱患，特別需要加強應急管理和編制預案。
在我國應急機制的建立過程中，“說一千，道一萬，關(guān)鍵看你干不干?！庇辛艘粋€好的機制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時地、不打折扣地付諸執(zhí)行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應急預案在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。（陳澤偉、王超群）
