2006年9月27日上午10點，衛(wèi)生部在部機關新聞發(fā)布廳召開專題新聞發(fā)布會，通報我國新型農村合作醫(yī)療試點工作評估情況。
[鄧海華]：各位新聞界的朋友，大家上午好！今天我們邀請到了衛(wèi)生部農村管理司的領導和新型農村合作醫(yī)療試點工作評估組的專家，在這里召開一個專題的新聞發(fā)布會，向大家通報對我國新型農村合作醫(yī)療試點工作進行評估的有關情況，并回答大家關心的問題。
首先我介紹一下參加今天發(fā)布會的領導和專家：衛(wèi)生部農村衛(wèi)生管理司副司長聶春雷，北京大學醫(yī)學部衛(wèi)生政策與管理系主任吳明教授，中國社會科學院科研局副局長王延中研究員，農業(yè)部農村經濟研究中心蔣中一研究員，衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心副主任高軍研究員。
首先，請農村衛(wèi)生管理司聶春雷副司長介紹有關新型農村合作醫(yī)療試點工作評估情況。
[聶春雷]：女士們，先生們，大家上午好！歡迎大家參加新型農村合作醫(yī)療試點工作評估發(fā)布會，首先感謝新聞界的朋友們對于農村合作醫(yī)療制度的關注和為這項制度所做的大量宣傳報道，通過今天的發(fā)布會，希望大家對中國的新型農村合作醫(yī)療制度有進一步的認識和了解，并關注和宣傳推動這項工作。
下面我就本次新型農村合作醫(yī)療試點評估工作有關背景向大家介紹，我國有13億人口，大部分都生活在農村，農民的醫(yī)療衛(wèi)生問題一直是各級政府關注的，特別是在建設社會主義市場經濟的新的形勢下，如何減輕農民的就醫(yī)負擔，緩解農民因病致貧，因病返貧的問題已成為全社會的焦點。2002年10月中共中央國務院堅持科學發(fā)展觀，在全面總結以往合作醫(yī)療歷史經驗教訓基礎上，結合當前農村社會發(fā)展實際，作出了建立與完善新型農村合作醫(yī)療制度和決定，為避免盲目性、避免走彎路，中央政府明確要求各地要在地方政府的統(tǒng)一領導下，先行試點，總結經驗，逐步推廣，到2010年基本覆蓋全體農民。在中央的統(tǒng)一部署下，各地從2003年開始推進試點工作，這一制度的推行得到了各級地方政府和廣大農民的積極響應，試點范圍不斷擴大，2004年全國有333所試點，2005年就已經發(fā)展到678個試點，而且在全國已經有一定的覆蓋面，具備相當?shù)拇硇?。第一?00多個試點縣已經運行了近三年，既積累了一定的經驗，也暴露出一些問題，在這種情況下，非常有必要對前一階段的試點工作進行一個全面系統(tǒng)和客觀的評估，通過評估看一看試點的運行情況到底如何，取得了什么樣的成效，存在什么樣的問題，該制度是否符合農村的實際和廣大農民的意愿，為下一步推進這項工作打下良好的基礎，提供科學的決策依據。在這種背景下，國務院新型農村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議決定2006年對全國的合作醫(yī)療試點工作進行評估。今年2月份，國務院新型農村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議辦公室委托北京大學醫(yī)學部、中國社會科學院、農業(yè)部農村經濟研究中心和衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心等單位組成聯(lián)合評估組，分四個專題對全國的新型農村合作醫(yī)療試點工作開展評估，目前各組已提交了專題報告，并在此基礎上形成了評估的總報告。
[鄧海華]：下面我們請北京大學吳明教授向大家介紹評估的基本情況。
[吳明]：女士們、先生們，大家早上好！下面我代表新型農村合作醫(yī)療評估組向大家介紹一下這次評估的主要結果。受部際聯(lián)席會議辦公室委托，由北京大學、中國社會科學院、農業(yè)部農村經濟研究中心和衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心組成的評估工作組，于2006年3月至7月對2003年啟動的新型農村合作醫(yī)療試點縣的運行狀況進行了全面評估。
本次評估收集了全國29個省、自治區(qū)、直轄市257個第一批試點縣的新型農村合作醫(yī)療管理機構、縣醫(yī)院和238個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的機構資料，以及17個省32個縣19195戶（共69208人）的入戶調查資料和1471人的補充調查資料，并在18個縣開展了典型調查，進行了近500人次的深入訪談或專題小組討論。分為4個專題評估小組對資料進行了系統(tǒng)分析和研究，并撰寫了專題評估報告。在此基礎上，評估組完成了總的評估報告。
我的介紹分為四個內容，第一部分是對新型合作醫(yī)療的總體評價，第二部分是試點工作取得的成效，第三部分是存在的主要問題以及新型合作醫(yī)療發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，最后向政府部門提出政策性建議。
首先介紹一下對新型農村合作醫(yī)療的總體評價。截止到2005年底，全國開展試點縣達到了678個，覆蓋農業(yè)人口2.36億，占全國農業(yè)人口的26.7%，參合率達到了75.6%?？偟幕I資金額達到了109.03億元，這是不包括西藏地區(qū)的。其中的中央和地方各級政府資金分別占投資總額的10.24%和47.44%。以政府投資為主，建立農民的最基本醫(yī)療保障制度這是第一次，體現(xiàn)了農民解決農民醫(yī)療保障的責任和義務。對于保證和改善農民的健康起到積極的作用。從總體情況來看，試點工作進展比較順利，積累了寶貴經驗，為新型農村和合作醫(yī)療打下了很好的基礎。從運行情況看，資金運轉安全，制度運行平穩(wěn)，農村居民對服務利用率明顯改善，醫(yī)藥經濟負擔得到了減輕，農民對合作醫(yī)療的信心有所增強，促進了農村衛(wèi)生的發(fā)展。評估組認為，新型農村合作醫(yī)療在組織體系、籌資機制、資金管理和監(jiān)督管理等方面的制度框架和基本原則是在總結歷史教訓和試點經驗的基礎上逐步形成的，符合大多數(shù)農村實際，在一個時期內可以保持基本穩(wěn)定。在實施過程中，各地區(qū)積極探索適合于本地區(qū)實際的合作醫(yī)療補償模式、實施方案和管理制度，保證了基本制度框架的統(tǒng)一與因地制宜的結合，具有較強的適用性和發(fā)展性。盡管在具體運行機制和管理辦法方面，還需要根據形勢的發(fā)展、農民群眾的意愿及實際運行情況逐步調整和完善，但是基本制度是成功的、可行的，是符合農村實際和大多數(shù)農民意愿的，可以積極地推進這項工作。
第二部分介紹一下合作醫(yī)療試點工作取得的成效。我們總結了五大成效，第一是政府職責基本到位，基本框架基本形成。新型農村合作醫(yī)療的特點之一就是突出了政府責任。主要明確了政府的兩大責任，一個是政府的籌資責任，規(guī)定了各級政府的籌資標準。第二是政府的管理責任，政府負責建立和經辦機構，并承擔管理經費，新型農村合作醫(yī)療管理已納入到地方政府的公共事務管理職責之中。新型合作醫(yī)療的另一個特點是從建立起就開始注重制度化建設。目前農村合作醫(yī)療體系基本形成，建立了新型農村合作醫(yī)療實施辦法以及基金管理、財會制度、審計監(jiān)督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點中不斷完善，為新型合作醫(yī)療制度化、規(guī)范化、法律化的管理奠定了良好的基礎。另外在資金管理上，采用了封閉式的資金管理制度，包括了行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、審計監(jiān)管、民主監(jiān)督在內的監(jiān)管體系和制度，有效發(fā)揮了保證資金安全運行的作用。二、探索適宜的補償模式，不斷完善實施方案。
各地區(qū)根據本地的社會經濟特點，探索適宜的補償模式。根據統(tǒng)計資料，大多數(shù)縣均采用了住院補償加門診補償?shù)哪Ｊ?，但不同地區(qū)門診補償形式有所不同，包括家庭帳戶、門診統(tǒng)籌和大額門診等形式。采用單純住院統(tǒng)籌模式的比例不是很高，但在經濟發(fā)達地區(qū)比例相對比較高，達到了40%，而在經濟欠發(fā)達和中等水平地區(qū)不到10%。試點地區(qū)因地制宜制定合作醫(yī)療實施方案，并根據實際運行情況和農民反映對實施方案及時調整。如調整補償范圍和比例，使資金更有效的利用；統(tǒng)計數(shù)字也證明了這點，第一批試點縣合作醫(yī)療基金使用率從2004年的71%提高到2005年的91%。此外，各地區(qū)積極改進報銷辦法，更加方便農民，減少農民報銷成本，受到了農民的歡迎。第三，新型合作醫(yī)療制度得到了農民的廣泛認可，參合率不斷上升。在合作醫(yī)療試點初期，農民自愿參加原則帶來的籌資難問題,是大部分地區(qū)工作難度最大的環(huán)節(jié)。不少地區(qū)平均入戶籌資次數(shù)達到3次。經過近三年的運行，很多人自己受益，或看到別人受益，逐漸減少甚至解除了原有的疑惑和不信任感，越來越多的農民認識到新型農村合作醫(yī)療的好處?；鶎痈刹科毡榉从郴I資難度有所降低，工作越來越容易開展，參合率在不斷提高。入戶資料調查表明，有90%的參合農民家庭表示下一年愿意繼續(xù)參加，在未參加的農民中，有51%的人表示下年度要參加合作醫(yī)療。第四是農民基本醫(yī)療服務利用得到改善，就醫(yī)經濟負擔有所減輕。試點以來，多數(shù)農民從中受益，且受益人次數(shù)不斷增加。入戶調查表明，57.6%的參合家庭獲得了醫(yī)療費補償，其中14%的家庭獲得了住院費補償。參合農民的醫(yī)療服務利用率有所提高，特別是住院服務利用率明顯提高。與未開展合作醫(yī)療的地區(qū)相比，開展合作醫(yī)療地區(qū)的參合農民兩周門診就診率提高了8.3%，實施門診統(tǒng)籌的地區(qū)，兩周門診就診率提高了33.2%，住院率提高了52.7%。農民就醫(yī)經濟負擔有所減輕。住院費用的25.7%得到補償，平均住院補償費用達到731元。有98%的試點縣建立了農村醫(yī)療救助制度，促進了農民的參合。第五，促進了農村衛(wèi)生的發(fā)展，強化了醫(yī)療服務的規(guī)范和管理。新型農村合作醫(yī)療的建立，改善了農村醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務提供，提高了衛(wèi)生資源利用效率。本次調查結果表明：2003年到2005年，試點縣縣醫(yī)院門診人次和出院人次年平均增長率為6.56%和11.87%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院分別為8.85%和8.58%。床位使用率也明顯增加，縣、鄉(xiāng)年平均增長率為5%和10%，均明顯高于全國同期同類醫(yī)療機構增長水平。由于合作醫(yī)療建立了藥品報銷目錄和嚴格的轉診制度，在運行過程中采取了按病種付費等一系列較嚴格的監(jiān)管措施，在一定程度上約束了提供者不規(guī)范的醫(yī)療行為，對控制醫(yī)療費的增長起到了一定的作用。據調查，縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診和住院次均費用的年平均增長率與全國農村同期水平基本持平或略高。此外，合作醫(yī)療的開展有利于醫(yī)療機構的規(guī)范管理，基層醫(yī)療機構統(tǒng)計資料和病歷質量明顯改善，計算機管理逐步普及。
第三介紹一下存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。第一，新型農村合作醫(yī)療的保障水平有待提高。目前，籌資水平不高，補償水平也不高，距離幫助農民擺脫因病致貧的目標還有相當大的距離。住院費用平均補償只有27.5%，一旦農民患了大病住院之后，需要自付較高的醫(yī)療費用。這不僅影響到合作醫(yī)療的保障水平，也影響到制度的運的質量和效果，并成為不同收入水平農民受益不均的主要原因之一。醫(yī)療救助制度的同步建立，確實改善了部分特困人口對基本醫(yī)療服務的可及性。但是由于提供補償?shù)馁Y金量有限，僅有15%的救助對象能夠獲得60%以上的醫(yī)療費補償。對于特困家庭，經濟狀況不是很好，連二三百元的資金都拿不出來，即使參加了合作醫(yī)療，但在目前較低補償水平的情況下難以利用合作醫(yī)療所覆蓋的醫(yī)療服務。第二，尚未建立起穩(wěn)定的長效籌資機制。穩(wěn)定、低成本的長效籌資機制是合作醫(yī)療持續(xù)發(fā)展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著亟待解決的問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制，在一定程度上還受到人為因素的影響。這涉及兩個問題。一是政府籌資水平隨經濟發(fā)展提高問題。隨著社會經濟發(fā)展、農民收入增長和醫(yī)療費用的自然增長，農民的籌資水平理應有所增加，否則保障水平就會相對降低。但目前采用絕對數(shù)額的籌資方法，會導致合作醫(yī)療籌資水平相對降低，使保障水平難以提高，甚至逐年降低。二是政府資金不能及時、足額到位問題。中央和省級財政補助資金占了合作醫(yī)療資金的50%以上，由于補助資金往往到下半年才到位，導致很多縣報銷前緊后松，上半年空帳運行，年底有可能出現(xiàn)資金沉淀等問題。此外，個別地市財政困難，補助資金事實上難以到位。在農民籌資方面，盡管籌資難度逐年下降，但農民的自愿繳費仍然是工作難度最大的環(huán)節(jié)。根據調查結果，僅有5%的農民認為目前籌資水平過高，因此我們認為目前并非是農民負擔不起，而是受農村經濟、社會文化特點、農民的價值觀、合作醫(yī)療制度的實施等各種因素的影響，在相當長時期內采用農民自愿繳費的方式進行籌仍然有相當大的難度。第三，管理資源短缺，管理能力建設亟待加強。隨著合作醫(yī)療的推進，管理資源短缺和管理能力不足的問題日漸突出。首先是人員數(shù)量的不足，有人無編或無人無編的問題普遍發(fā)生。不少地區(qū)依靠臨時借調或兼職人員開展工作，影響到工作質量和管理隊伍的穩(wěn)定性。據統(tǒng)計，每名合作醫(yī)療管理人員要管理5.4萬名參合農民，人力不足，導致管理人員主要開展審核報銷單據和錄入數(shù)據，其他工作難以開展。二是管理經費和日常經費不足。多數(shù)被調查縣反映合作醫(yī)療日常管理經費沒有明確標準，隨意性大，大部分由衛(wèi)生局自己解決。經費不足導致無法保證管理支出的需要，也導致了很多工作不能按照計劃正常開展。三是信息網絡化管理系統(tǒng)建設滯后。據調查，在257個首批試點縣中，80%的縣使用了計算機管理，但其中46%的縣尚未實行網絡管理。第二，管理技術力量薄弱。多數(shù)基層合作醫(yī)療管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作，在方案設計、對提供行為的及時監(jiān)督、信息分析等方面的能力較差，現(xiàn)在不少地區(qū)是憑經驗開展工作，通過“試錯”來積累經驗。這不僅增加了管理成本，也影響到合作醫(yī)療的正常運行。第四，地方監(jiān)督力度不夠，政策執(zhí)行存在著不規(guī)范。新型農村合作醫(yī)療注重了制度化建設，但執(zhí)行中一些地方不能保證制度的有效執(zhí)行和措施的有效實施，關鍵是監(jiān)督缺位和違規(guī)成本過低。盡管各試點地區(qū)都成立了合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，并制定了相應的監(jiān)督制度，但由于有效監(jiān)督機制缺位，監(jiān)督委員會有效監(jiān)督的動力不足，形式化的現(xiàn)象比較嚴重。此外，監(jiān)督委員會缺乏專業(yè)技術能力，不足以對醫(yī)療服務提供方實行有效的監(jiān)督。由于地方監(jiān)督力度較弱，在部分地區(qū)實際操作中存在著一些違反政策和管理規(guī)定的行為。第五，對醫(yī)療機構的監(jiān)管有待加強。盡管合作醫(yī)療的各種管理規(guī)定在不同程度上約束了供方的行為，但合作醫(yī)療管理規(guī)則受到了供方“對策”的挑戰(zhàn)，部分提供者出于經濟利益的考慮，想盡辦法使自身利益最大限度的實現(xiàn)，采取了一些對策，調查發(fā)現(xiàn)，一些醫(yī)療機構存在著不規(guī)范的醫(yī)療行為，影響到合作醫(yī)療資金的使用效果和效率。
最后我們提出了七條政策建議：
第一，逐步提高保障水平，建立政府籌資的社會保障機制。我們提出應當逐步建立起穩(wěn)定的、與社會經濟發(fā)展及醫(yī)療費用自然增長水平相適應的籌資機制，并逐步提高保障水平，到2010年人均補償水平至少應達到醫(yī)療費的50%。因此應建立籌資水平穩(wěn)步增長的保證機制。一是農民的繳費水平應隨收入水平的增長而提高。第二是建立政府籌資的制度保證機制。建議建立三項制度：政府籌資水平隨財政收入增長而增加的制度；地方政府承擔合作醫(yī)療管理經費的保證制度；政府資金及時、足額到位的保證制度。第三是中央財政應加大對貧困縣以及貧困地市的財政轉移支付力度，以緩解貧困市、縣的財政壓力，保證新型農村合作醫(yī)療的持續(xù)發(fā)展。
第二，建立健全合作醫(yī)療管理體系，加強管理能力建設。根據各級合作醫(yī)療管理機構不同的管理職能和實際需要，研究和確定合作醫(yī)療管理資源人、財、物的配置標準，并在此基礎上明確各級政府及其相關職能部門資源配置方面的職責，保證合作醫(yī)療相關管理資源的足額配置。中央財政應繼續(xù)加強信息化建設的支持力度，衛(wèi)生部門盡快組織建立信息平臺，統(tǒng)一軟件標準，建立信息管理規(guī)范，以提高合作醫(yī)療管理效率。通過面授、技術指導手冊、經驗推廣等多種形式提高地方合作醫(yī)療管理人員的管理水平。同時，要強化中央和省級的技術指導力量。
第三，穩(wěn)妥推行，保持與政府財力和地方管理能力相適應的推進速度。地方財政籌資困難、管理能力不高、監(jiān)督力量較弱等問題的存在，使合作醫(yī)療的迅速推進有可能會面臨著較大風險。因此，新型農村合作醫(yī)療應該有條件、有計劃的穩(wěn)妥推進，推進速度應該和地方財力和地方管理能力相適應，不應盲目追求擴面。應根據目前的試點情況制定新型農村合作醫(yī)療的擴點標準，包括地方財力標準、管理標準，同時也要考慮到基層常規(guī)工作有關情況，以及中央和省級技術指導力量和監(jiān)管力量，并嚴格執(zhí)行。在條件成熟的省份，可加快新型農村合作醫(yī)療的推進速度。
第四，進一步明確基本制度統(tǒng)一、對不同地區(qū)實施分類指導的原則?，F(xiàn)階段應以新型農村合作醫(yī)療制度的穩(wěn)固或可持續(xù)性作為主要目標。在指導方針上應采用基本制度統(tǒng)一，但不同地區(qū)分類指導的原則，允許各地因地制宜的發(fā)展。如不同層級政府出資辦法和比例可有所不同，農民繳費方式和具體數(shù)額也應允許地方差異存在。要允許和鼓勵在有條件的發(fā)達地區(qū)，新型合作醫(yī)療逐步向全民社會醫(yī)療保險模式過渡。而對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，中央政府應在政策和財力上應給予傾斜，并進行重點扶持。
在操作層面，在不違背制度基本原則和框架的前提下，給地方管理者一定的自主選擇權，避免統(tǒng)一的政策難以適應各地實際而帶來的問題。在補償模式上，在當前情況下不宜過分強調或統(tǒng)一推行某種模式，而是讓地方管理者在客觀了解各種模式優(yōu)劣的基礎上，根據本地的實際情況自行作出選擇。在評價上不宜過多強調抗風險能力和公平性，以防地方政府盲目追求各種目標而帶來更多其他的問題。
第五，強化新型農村合作醫(yī)療監(jiān)管，提高管理效率。首先，要明確監(jiān)管主體和監(jiān)管對象，建立有效的地方監(jiān)督鏈。二是建立健全監(jiān)管制度，建立有效的激勵與約束機制。三是要增大被監(jiān)管者的違規(guī)成本，保證各項制度能夠有效實施。四是發(fā)揮農民參與監(jiān)管的作用，同時，可采取多種監(jiān)管形式，除公示、舉報外，還可采用不定期抽查，聘請農民作為監(jiān)察員和信息員等。
第六，完善規(guī)范提供者行為的激勵和約束機制。一是完善規(guī)范提供者行為的激勵和約束機制。采用病種付費和控制醫(yī)療機構收入總量增長幅度等措施，減少提供者針對政策采用“對策”的維度和空間，從機制上促使他們自覺的控制成本、約束自己的行為。二是加強對醫(yī)療服務提供者的監(jiān)督。要提高監(jiān)管能力，完善監(jiān)督機制。
第七，推進配套制度改革，改善新型農村合作醫(yī)療制度的外部環(huán)境。新型農村合作醫(yī)療運行過程中面臨的諸多問題也是目前農村衛(wèi)生發(fā)展中面臨的主要問題，并可能在很長一段時期伴隨著合作醫(yī)療的發(fā)展。因此，要積極推進相關改革，否則將會在很大程度上影響著合作醫(yī)療的運行效果。
首先是加強農村衛(wèi)生服務體系建設，有重點的支持距離縣城較遠、服務提供能力較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，以滿足農民就近看病的需要。同時，要注意控制發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的規(guī)模。
二是加強衛(wèi)生人才隊伍建設，加大培養(yǎng)基層衛(wèi)生人力的力度，提高農民獲得基本衛(wèi)生服務的質量。
三是推進農村醫(yī)療機構管理機制和補償機制、醫(yī)療服務價格、藥品流通體制等相關改革，以提高新型農村合作醫(yī)療在保障農民健康方面的效果。
四是政府應加大醫(yī)療救助的投入力度，將目前的救助基金水平提高到人均30元，并力爭在幾年內達到人均50元，二次救助的補償比例逐步達到80%。逐步完善和推行以合作醫(yī)療組織和運行機制為基礎、與醫(yī)療救助制度相結合的運行模式，協(xié)調、配合使用各類資金，最大程度的緩解貧困人口看不起病的問題。
以上是我們的主要評估結論。謝謝大家！
[鄧海華]：謝謝吳教授。接下來請領導和專家回答大家關心和感興趣的問題。
[中國稅務報記者]：我有一個問題請問專家，我看到資料上說，有條件地區(qū)要逐步探索按農戶的實際收入進行繳費的機制，這個繳費機制是針對當前什么樣的情況？初衷是什么？這樣做的好處在哪里？如果說農民按照實際收入進行繳費的話，是否會造成整體醫(yī)療資金的不足，因為會有減少的部分，這部分是不是由政府補齊？
第二個問題請問聶司長，衛(wèi)生部如何看待這個機制的建立？它的操作性如何？
[王延中]：感謝你提的問題，這個問題是建立和完善新型農村合作醫(yī)療的籌資機制問題，目前我國在新型農村合作醫(yī)療方面采用的是定額籌資的方式，好處是操作簡便，向每戶農民按照多少資金收集，然后財政給多少補助，都是非常清楚的。
不利的方面，剛才吳教授也談到了，如果定額標準調整及時，農民收入和財政收入增長速度比較匹配的話還是可以的。如果幾年內都難以調整這個補助，因為醫(yī)療費在上漲，農民收入也在增加，定額的標準就趕不上實際的增長速度，實際就會帶來籌資比例的下降，這樣就會帶來補償比例下降，實際上對農民的保障水平也會下降。如果我們要建立一個隨著農民收入增長而籌資也隨之增長的機制就能夠解決這個問題。同時，目前籌資水平還是很低的，按照實際收入來籌資是和我們將來要達到的目標，比如說現(xiàn)在的補償比例是25.7%，花100塊錢，得到25.7元的補償，將來農民的收入增長籌資也要增長。難度在于如何進行實際核算農民的收入，而且在籌資過程中，不同的農民籌資不同，這樣就會有攀比性，同樣是一個村的，農民就會說為什么他的多、我的少。按照實際收入進行籌資，這是社會保障制度的一個基本機制。所以，我想如果將來進一步完善這個制度，應該是朝著這個方向努力，短期內并不是馬上要推行這個制度。謝謝。
聶春雷：關于穩(wěn)定的投資機制問題，您是不是說按照農民的收入不同比例繳費可行不可行？這個問題從理論上說是非常有道理的，但在中國目前的現(xiàn)狀下實施難度非常大，因為中國農民的收入，大家實際上是誰也說不清的，而且農村農民的收入是通過1%的抽樣調查，（由農調隊下去調查），實際上是一個估算的數(shù)字，不可能每家每戶的人均收入都很清楚，這是一個很籠統(tǒng)的，可能是一個縣、一個鄉(xiāng)人均是多少錢這樣算出來的。但對這個問題，我們現(xiàn)在也正在研究，實際上我們覺得這種定額的籌資，在中國目前來說是一個比較可行的方式，確實比較簡便，農民也認可。但這種方式又帶來了像專家們剛才提到的弊端，但我們考慮有沒有一個很好的解決辦法？我不是說農民的收入五花八門，就按他經濟收入算，每戶農民都不一樣，但是可能在一個省每個縣的農民有一個標準，或者是每個省都不一樣，發(fā)達的省的農民的收入高，可以多繳一些，但我們認為應該是以定額比較方便。但為了保證籌資機制穩(wěn)定的增長，我們現(xiàn)在研究能不能兩三年或者是三四年，定額要提高，隨著農民整體收入的提高，定額也要提高一下。通過這樣的方式，我覺得也可以解決籌資問題，如果籌資不便的話，隨著醫(yī)療費用的增長，可能就會導致農民受益降低，為了保證農民受益不降低，實際上我們在2003年、2002年提出政府補助人均10元（針對中西部的農民），到2006年我們提出政府補助可以提高到20元，相應的農民繳費也應該增加，但是這幾年農民的收入增長緩慢，為了不影響農民的參合積極性，這10元就暫時不變。但實際上每個省都不同，有的縣農民籌資也沒有按照限定的10元，在江浙一帶有的地方收到30元，在上海有的地方收到50元，沒有受限在10元內。
[國際廣播電臺記者]：第一個問題，新型農村合作醫(yī)療是否帶來了醫(yī)療費用的增長？第二個問題，我想確認一個數(shù)字，資料上寫到第一批試點縣合作醫(yī)療資金使用率2004年是71%，2005年是91%，這個使用率是什么意思？是說有91%的投資資金已經用完了嗎？
[吳明]：開展合作醫(yī)療之后，是不是會導致醫(yī)療費用的上升，實際上醫(yī)療費用上升，在全世界都是一個普遍存在的問題，控費也是全世界面臨的難題。醫(yī)療費用的上升可能有很多因素影響，包括是自然上升、人口數(shù)量的增加、人口老齡化、一些技術的應用及其他因素，但開展不開展合作醫(yī)療都會存在醫(yī)療費用的上升。當然有了合作醫(yī)療之后，有了保險制后，有可能供需雙方的行為都會發(fā)生一定的改變，有可能會促使醫(yī)療費用的增加，但這次的評估結果表明，至少到目前為止，開展合作醫(yī)療第一批試點縣地區(qū)，目前的醫(yī)療費用是和全國醫(yī)療費用的水平是同步增加的。我們也做了分析，實際上是各地區(qū)采取了很多約束供方行為的措施，比如說嚴格的轉診制度、制定報銷藥品的目錄、病種付費方式，以及醫(yī)療保障人員采取的嚴格監(jiān)督措施（比如說要審核醫(yī)療機構物價情況、醫(yī)生用藥行為，大型設備的診斷行為等等），都要進行及時的監(jiān)控，另外很多地區(qū)還采用了藥品招標等各種各樣的辦法，實際上我們采取這些措施之后，這個效果還是很明顯的。尤其是采用單病種付費地區(qū)和措施執(zhí)行嚴格的地區(qū)，明顯的次均門診費用和次均住院費用都低于全國水平。從總體上看，很保守地說，新型農村合作醫(yī)療并沒有刺激醫(yī)療費用的廣泛增長。
第二個問題是資金的使用率問題，籌集來的資金有百分之多少用于農民的補償？資金的使用率越高，說明籌集來的資金用于農民的補償就越高，如果說2005年資金使用率達到了91%的話，就是大部分的資金都用于農民的補償。
[健康報記者]：我們在試點縣的采訪當中也發(fā)現(xiàn)許多貧困農民繳了10元錢，得了病之后還是不敢去看病，還有些貧困農民連10元錢都交不起，我們如何保障貧困農民在合作醫(yī)療中受益？
[蔣中一]：這個問題實際上可以分為兩部分，第一個是參合部分的錢，第二是有了錢之后可能付不起共付制的錢。救助制度是衛(wèi)生部和民政部門解決特困人口的就醫(yī)問題，根據規(guī)定農村的特困人口占總人口5%，其中包括五保戶。第一個制度是由民政部門拿出救助資金給每個特困農戶交參合費了10元，使特困農戶能夠進入新農合的補償范圍，能夠享受到新農合的保障。這部分農民可以得到三塊補償，第一塊補償是得到新農合的補償，第二塊是新農合可以對特困農民服務費減免，大概10%左右。除了這兩部分，就是第三部分是民政部醫(yī)療救助資金的補償。
關于第二個問題，其中有一些人都付不起共付制的比例，現(xiàn)在在試點縣的做法，通過降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的起付段，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有的是100元，有的都降到50元，就使這些貧困農戶躍過這個起付段的門檻。其中有一些縣都把起付段降到了零，但這樣做會產生新問題，需要謹慎對待，很可能病人和衛(wèi)生院合謀，把門診病人拉成住院病人，來套合作醫(yī)療資金，這樣對合作醫(yī)療基金的不利，產生風險。零起付段還是要慎用。還有一個正在試驗的做法，有一些縣在結合制度外，建立了一個救助資金制度。由民政牽頭，使用了社會的慈善機構的錢，建立一筆小資金，那部分資金和新農合的救助資金是沒有關系的，是另外的資金。在一些很困難的農民看病的時，有這個資金提供躍過起付段和自付部分的費用，使他們能夠享受到新農合給予的補償和救助資金給予的補償。這種制度在試點縣中有的已經建立了，還需要過一段時間的成熟和發(fā)展。
[中國日報記者]：我有兩個問題，事實上也是一個問題的兩個方面。中央政府正在努力改進農村合作醫(yī)療制度，比如說增加政府的籌資額度。在中國的一些發(fā)達地區(qū)，新型農村合作醫(yī)療把城鎮(zhèn)的貧困人口也囊括在內了，那么新型農村合作醫(yī)療什么時候能走上像城鎮(zhèn)醫(yī)療保險一樣的制度，而不是一個簡單的互助濟困的制度。我的第一個問題就是我們的新型農村合作醫(yī)療下一步的發(fā)展方向是怎么樣的？針對這個方向會有什么樣的具體步驟？比如說我們現(xiàn)在在增加政府籌資額度，過幾年會不會向城鎮(zhèn)醫(yī)療保險靠攏？第二個問題是關于農民工，現(xiàn)在城市里有大量的農民工，我在采訪中也知道有的地方農民工可以回鄉(xiāng)報銷，可能各地的情況也不一樣，農民工的問題是怎么解決？
[聶春雷]：你提出的問題也是我們比較關注的問題。新型農村合作醫(yī)療的發(fā)展方向到底是什么樣的，去年吳儀副總理在國務院召開的新型農村合作醫(yī)療試點工作會議上的報告中已經非常明確的提出來，從長遠發(fā)展來看，新型農村合作醫(yī)療要走向社會醫(yī)療保險的發(fā)展方向。但是，這是一個非常漫長的過程，新農合要達到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的水平，搞一個全國統(tǒng)一做法的醫(yī)療保障制度，我覺得這是一個非常漫長的過程。實際上，新農合現(xiàn)在就是我們社會保障的一部分，而且整體考慮我們的社會保障制度，新農合應該和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險統(tǒng)籌規(guī)劃，共同研究，我覺得就目前來說，可以分步、分階段實施，標準可以不一致，但最終的目標我想是一致的。為了實現(xiàn)這一目標，我們現(xiàn)在也鼓勵東部有條件的地區(qū)可以逐步向社會醫(yī)療保險過渡，當然，這對中西部地區(qū)來說難度相對較大。這是因為籌資水平的差距是非常懸殊的，新型農村合作醫(yī)療的籌資水平是50元，而現(xiàn)在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險已經是1000塊錢左右了，所以完全消除這個差距是一個漫長的過程，在短期內，東部地區(qū)的差距縮小會快一些，但中西部地區(qū)差距的縮小將有一個相當長的過程。
關于農民工，我們也一直在考慮他們的醫(yī)療保障問題?，F(xiàn)在有兩種做法，因為很多農民工在城里打工，我們首先鼓勵他參加所在城市的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，若所在城市開展了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，最好能夠參加他所在城市的醫(yī)療保險；再一個就是也鼓勵他參加本地的合作醫(yī)療，但目前合作醫(yī)療是以縣為單位的，報銷需要回到縣里。這兩種方式都是可以的，有的農民工可能是長期在外，基本上不回家，他們更愿意參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，有的經?；丶遥透敢鈪⒓铀诘氐暮献麽t(yī)療。我們也了解了一下，很多的農民工都參加了合作醫(yī)療，但是在城鎮(zhèn)醫(yī)療花費比較高，合作醫(yī)療報得相對較低。
[中國衛(wèi)生人才雜志社記者]：新型農村合作醫(yī)療的報銷比例比較低，農民的受益是有限的，是否存在參合農民受益不均的現(xiàn)象？如果存在的話，如何解決？
[吳明]：這個問題也是挺有爭論的，實際上根據研究表明，確實存在著受益不均的問題，但我們覺得應該客觀地看待這個問題。很多研究（包括這次評估調查）證明，有了合作醫(yī)療之后，低收入人群對基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的利用率確實有了明顯的提高。在農村地區(qū)開展合作醫(yī)療之后，可能富裕農民利用醫(yī)療服務會更多，但同時也應看到所謂農村相對富裕的人，在大多數(shù)農村地區(qū)，也大都是剛剛滿足溫飽的農民。盡管存在著一些資金，更多被他們所使用，但是我覺得他們也應該享受到政府所提供的基本醫(yī)療保障。從農村整體情況來看，農村居民比城市居民的經濟狀況差得多，政府資金確確實實投入到了經濟收入相對較低的群體上。
第二，只要有共付制度，就必然會存在受益不均的問題。大家可以想像，如果讓患者自付醫(yī)療費用的話，總是收入高的人支付能力高一些，收入低的支付能力低一些。不光是合作醫(yī)療存在這個問題，我們的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險也存在這個問題，這說明受益不均不是合作醫(yī)療本身所具有的問題，只要有醫(yī)療保險，只要有共付制度就會存在這個問題。
你說如何解決這個問題，那除非采取免費的醫(yī)療，而免費的醫(yī)療又會帶來其他的問題，比如說道德?lián)p害問題、不合理的醫(yī)療支出問題、醫(yī)療資源浪費問題等。
第三，由于這一制度剛起步，籌資水平和保障水平還不高，農民需要自付相當比例的醫(yī)療費用，現(xiàn)在70%的醫(yī)療費用是由農民自己支付的，如住院費用。這在一定程度上加重了受益不均的問題，隨著將來合作醫(yī)療的逐步推進，籌資水平和保障能力的不斷提高，自付水平不斷降低，就會緩解這個問題。另外，還可以采取一些有針對性的措施，加大貧困醫(yī)療救助的力度，緩解受益不均的問題。
[法制晚報記者]：我是法制晚報的記者，作為北京的媒體來說，我們也很關注北京市的情況。請問，北京是不是在29個省的試點之中？如果有的話，北京市的情況是怎樣的？在全國處在什么樣的位置？謝謝。
[吳明]：北京市是在29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍之內的，但由于這次評估是對全國合作醫(yī)療運行情況的整體評價，我們沒有單獨對某些?。ㄊ校┑馁Y料進行研究和分析。但據我了解，從北京市目前開展合作醫(yī)療情況來看，因為北京市的經濟狀況比較好，所以政府和農民的籌資水平相應比其他地區(qū)要高一些，像上海也基本上是這個狀況，籌資水平高必然保障水平也會高。在很大程度上，更有助于促進農民基本醫(yī)療服務的可及性的改善。當然北京市具體的籌資水平和補償水平的數(shù)字，抱歉，我說不上來，但總體情況是這樣的。謝謝。
[中國財經報記者]：現(xiàn)在農民對新農合制度有何評價？
[高軍]：因為新農合制度是希望使廣大農民受益的制度，我們這次評估情況來看，剛才幾位發(fā)言人也提到了，農民在提高利用水平和降低直接的醫(yī)療經濟負擔方面都獲得了明顯的受益，因此在我們這次入戶調查的情況來看，絕大多數(shù)的參合農民都是十分歡迎新農合制度。在我們調查中發(fā)現(xiàn)，差不多有90%的參合農民都希望在明年繼續(xù)參加合作醫(yī)療，同時在我們調查沒有參合的農民也有一半左右，希望在下一年度加入到這個制度中來，從總體來講，制度是被廣大農民所接受和擁護的。當然，對任何一個制度的認識，在群體中總有千差萬別的認識，在本身開展過程中也會存在一些差異和實施上的不同，所以在當前新的制度的建立過程中，也不能要求被全部的農民所接受。
[王延中]：剛才高主任說了農民對合作醫(yī)療的評價，實際上也是這次我們的評估重點，因為新型農村合作醫(yī)療是邁向農民的，農民對這個制度有沒有信心，或者是否愿意參合，這是我們需要得到的結論，目前來說還是比較樂觀的，我們進行了1471戶入戶補充調查，這個補充調查里發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農民，70%以上農民是對新型合作醫(yī)療是滿意的，希望明年能夠繼續(xù)參加。沒有參加的，也有這樣的愿望表示參加新農合。這是他們對制度的一個主觀感受。
另外關于醫(yī)療費用補償方面，因為目前醫(yī)療費用上漲還是一個很大的問題，補償率又比較低，補償25.7%，得到補償?shù)霓r民的面還不是特別多，得到住院補償農民還不到10%，有這么多人愿意參加，說明廣大農民的參合意識。而平時很多農民得不到補償，他們還愿意參加，說明他們愿意通過新型農村合作醫(yī)療制度對自身健康建立保障。對于政府出資為農民辦醫(yī)療保障，還是給予很高的評價。
高主任也提到，個別農民的補償費很少，對新型農村合作醫(yī)療制度能否解決保障問題有疑問，這是如何使我們的保障水平、出資水平得到進一步提高，真正使大多數(shù)人得病不再是恐懼的事情，或者是大多數(shù)農民可以得到幫助，這是新型農村合作醫(yī)療制度發(fā)展的一個方向。對新型農村合作醫(yī)療制度總的評價是樂觀的。
也有一個相應的問題，目前這個制度是自愿參合的，不是強制性的制度，有70%多的參合率，這個數(shù)據本身就說明對這個制度的支持。但自愿參合在籌資方面管理難度還是有的，這是剛才介紹過程當中說到需要做工作，才能使籌資比較順利。也涉及到對制度的評價，自愿參合的制度在試點階段要堅持基本原則，將來也要根據實際情況加以調整，使農民的合作醫(yī)療保障制度建立健全起來。
[鄧海華]：新聞發(fā)布會到此結束，謝謝臺上的各位專家，也謝謝各位記者光臨我們今天的新聞發(fā)布會。
