打破城鄉(xiāng)壁壘，劍指產(chǎn)權(quán)“癥結(jié)”
――來(lái)自基層的中國(guó)改革探索的報(bào)告
新華社北京12月4日電（記者沈錫權(quán)、李柯勇、譚飛、叢峰）農(nóng)民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體的資產(chǎn)能否量化到每個(gè)農(nóng)戶頭上？農(nóng)民能不能擁有“房地產(chǎn)證”……
黨的十八大前后，記者深入到東中西部一批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先行先試地區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)60多年來(lái)阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”桎梏，正在被逐步打破。越來(lái)越多的農(nóng)民改變“身份”融入城鎮(zhèn)，部分人開始在村里擁有了自己的各種“產(chǎn)權(quán)證”。一個(gè)個(gè)中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中相繼遇到、無(wú)法回避的問題正在被逐步破解。
消除“戶口本上的不平等”
一個(gè)中國(guó)的農(nóng)村孩子要想成為“城里人”并享有各種福利、保障，以往只有兩種途徑，即入伍或讀大學(xué)。這種延續(xù)數(shù)十年的“常態(tài)”正在被打破。
今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動(dòng)戶籍登記管理制度改革，近百萬(wàn)“農(nóng)民”將于年內(nèi)全部換發(fā)戶口本變“居民”。
“戶改是中山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口，關(guān)鍵在進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別，將原先城鄉(xiāng)福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實(shí)現(xiàn)全市公共服務(wù)均等化。”中山市發(fā)展和改革局副局長(zhǎng)李永東說。
以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，在長(zhǎng)達(dá)54年的時(shí)間里，構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”在實(shí)際利益分配上的不平等。如在中山市，戶改前城鄉(xiāng)退役士兵安置標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民為40578元/人，農(nóng)村居民則為8765元/人，相差4倍多。
“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益。就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、計(jì)生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統(tǒng)計(jì)，在一張戶口本的背后，共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“非同等待遇”。
安徽省銅陵市委書記姚玉舟說，戶籍制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的“牛鼻子”，也是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。它不應(yīng)作為一個(gè)屏障和壁壘長(zhǎng)期存在，不能當(dāng)作一道“附加題”放在最后去解決。
新世紀(jì)初以來(lái)，全國(guó)已有10多個(gè)省份開始“試水”戶籍制度改革。各地在戶改試驗(yàn)中大力推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平地享有學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等權(quán)利。
嘉興市南湖區(qū)鳳橋鎮(zhèn)永紅村劉阿玉做了幾十年的“農(nóng)民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”，與之而來(lái)的是享受政府公共服務(wù)的延伸。劉阿玉說：“我們看病以前頂多去鎮(zhèn)上衛(wèi)生院，現(xiàn)在有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)?？?，到城里大醫(yī)院看完了刷卡、辦報(bào)銷，一個(gè)大廳換個(gè)窗口就辦理了?！?/p>
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精髓，就是公平?！奔闻d市農(nóng)辦副主任徐勇說，公共服務(wù)理應(yīng)政府“買單”，因?yàn)槟鞘强s小城鄉(xiāng)實(shí)際差距的重要途徑。
“改戶口不僅僅是換一個(gè)本子。在銅陵，一個(gè)農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成居民戶口的‘財(cái)政成本’大概是在12萬(wàn)元到15萬(wàn)元之間（全國(guó)平均數(shù)在18萬(wàn)元左右）?！币τ裰壅f，“戶改是個(gè)‘綱’，它一打通，社保、醫(yī)保、教育等各個(gè)領(lǐng)域城鄉(xiāng)一體化改革就可啟動(dòng)?！?/p>
核心是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革
在11月中旬剛拿到新戶口本結(jié)束當(dāng)了69年“農(nóng)民”的歷史之后，中山市沙溪鎮(zhèn)龍瑞村村民劉冠農(nóng)還是不無(wú)憂心地對(duì)記者說，他們村里有集體土地，有估價(jià)14億元的公共物業(yè)，村民年終都有1萬(wàn)元的分紅。成了“居民戶”之后，這些東西會(huì)不會(huì)有改變？
農(nóng)民渴望享有與城里人一樣的各類公共服務(wù)權(quán)益。然而，即使是面對(duì) “改變身份”的誘惑，農(nóng)民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在于村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，戶籍改革、城鎮(zhèn)化后，如何明明白白地落實(shí)到自己的頭上。
“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)著手，改革就會(huì)變虛?！闭憬∥Ｎ刂菔形瘯涥惖聵s認(rèn)為，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革是核心。產(chǎn)權(quán)明確之后，進(jìn)了城的人照樣可以擁有村里的股份。”陳德榮說。
溫州市從2010年起實(shí)施農(nóng)村“三改”：股改，把非土地資產(chǎn)股份制改革；地改，把農(nóng)村的土地確權(quán)到人；戶改，取消城鄉(xiāng)居民身份限制，按居住地登記戶口。溫州海城街道東門村支部書記胡向京說，村集體資產(chǎn)以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見摸不著。如今，全村2650名村民全部變身為“股東”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授認(rèn)為，政府給農(nóng)民發(fā)房產(chǎn)證是提高農(nóng)民收入的“撬杠”。
2011年末的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。今年中央一號(hào)文件要求，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”。
在城鄉(xiāng)一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，共向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證110多萬(wàn)本、集體土地使用證111萬(wàn)余本、房屋所有權(quán)證118萬(wàn)余本。
手捧三本封面上都印有鮮亮的國(guó)徽的證書，成都市新津縣袁山村農(nóng)民袁福清對(duì)記者說：“我們農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資。如今，有了這些法定證件，不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了。”
推進(jìn)改革需化解制約因素
十八大報(bào)告中明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！睂?duì)一些地方官員來(lái)說，這樣可能使“土地不好征了，財(cái)政收入少了，工作難度大了”。成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平說：“土地產(chǎn)權(quán)改革之初，區(qū)縣一級(jí)干部鮮有支持者。為此，我們做了大量說服工作?！?/p>
也有專家分析，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利掛鉤，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不振、普遍面臨財(cái)政壓力的情況下，會(huì)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
而更深層次的經(jīng)濟(jì)原因是，戶改會(huì)聯(lián)動(dòng)農(nóng)民土地確權(quán)的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預(yù)算外財(cái)源。
農(nóng)民資產(chǎn)登記辦證已被肯定是一種創(chuàng)新，但目前的政策法律條件下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證的“含金量”還十分有限，農(nóng)民資產(chǎn)流轉(zhuǎn)受限仍然很多。
關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，浙江省政府參事顧益康說：“只確權(quán)不流轉(zhuǎn)，確權(quán)失去意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán)，流轉(zhuǎn)沒有依據(jù)。城鄉(xiāng)一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權(quán)利平等，可以由市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置?！?/p>
