我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本思路與重點任務
杜 鷹
區(qū)域發(fā)展不平衡是我國的基本國情，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國民經濟整體戰(zhàn)略的重要組成部分。解決好區(qū)域問題，不僅關系到不同地區(qū)比較優(yōu)勢的發(fā)揮，關系到宏觀經濟的穩(wěn)定性和協(xié)調性，而且關系到中華民族的向心力與凝聚力。黨中央、國務院歷來高度重視區(qū)域發(fā)展問題?！笆晃濉币詠恚诳茖W發(fā)展觀的指導下，我國區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出一系列重大積極變化，但仍存在諸多亟待解決的突出矛盾和問題，必須把促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展擺在更加重要的位置。
一、我國區(qū)域發(fā)展取得明顯成效
“十一五”以來，中央完整地提出了實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略指導下，國家批準實施了一系列重大區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性政策文件，區(qū)域政策體系不斷完善，并日益呈現(xiàn)出細化、實化和差別化特征，推動形成了我國區(qū)域發(fā)展生動活潑的良好局面。
一是地區(qū)發(fā)展差距擴大的勢頭得到有效遏制。改革開放初期我國實施沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，東部地區(qū)發(fā)展速度始終領先于中西部地區(qū)?！笆晃濉币詠?，東部地區(qū)“一馬當先”的增長格局逐漸被打破。2007年，西部地區(qū)經濟增速首次超過東部地區(qū)。2008—2011年，中部、西部和東北地區(qū)經濟增速連續(xù)4年超過東部地區(qū)，區(qū)域增長格局發(fā)生重大而可喜的變化。
二是區(qū)域經濟增長極不斷涌現(xiàn)。全國經濟增長重心區(qū)從南到北、由東至西不斷拓展。京津冀地區(qū)迅速崛起，長三角、珠三角地區(qū)加速產業(yè)結構調整，綜合實力不斷增強，共同引領全國經濟發(fā)展。東部沿海地區(qū)完成新一輪產業(yè)布局，形成了一批新的區(qū)域經濟增長極，輻射帶動能力進一步增強。廣西北部灣、成渝、關中—天水、中原經濟區(qū)加快發(fā)展，成為引領中西部地區(qū)持續(xù)快速增長的重要支撐。
三是對欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度不斷加大。中央出臺了促進西藏、新疆、廣西、云南、內蒙古、青海等省藏區(qū)經濟社會發(fā)展的指導意見，明確了各地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路和重點任務。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10多年來，中央財政對西部地區(qū)的轉移支付和專項補助累計達4萬多億元，中央預算內投資和國債資金累計投入達8900億元，基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設取得突破性進展，產業(yè)結構調整邁出新步伐，社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了歷史性變化。中央調整完善了對欠發(fā)達地區(qū)的幫扶機制，形成了經濟、干部、人才、科技全方位對口支援新格局，彰顯了祖國大家庭的溫暖和社會主義制度的優(yōu)越性。
四是區(qū)域合作深度和廣度進一步加強。國內區(qū)域合作深入開展，國務院批準設立了皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)和東中西合作示范區(qū)；泛珠三角、泛長三角等各類跨行政區(qū)的區(qū)域一體化加快發(fā)展，合作形式和內容越來越豐富。國際區(qū)域合作務實推進，國務院批復了中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要，出臺了支持云南建設開放橋頭堡的政策，中國與東盟、中亞等國際合作水平進一步提高。
五是區(qū)域政策體系更加完善。區(qū)域政策目標從過去單純追求經濟增長向經濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調發(fā)展轉變。國家主體功能區(qū)規(guī)劃從戰(zhàn)略層面上進一步明確了不同區(qū)域不同空間的功能定位。政策空間尺度過大和宏觀政策“一刀切”的問題正在逐步扭轉，區(qū)域調節(jié)手段正在從相對單一的行政計劃手段向綜合運用經濟、法律、行政手段轉變。
盡管我國區(qū)域發(fā)展取得了明顯成效，但仍存在諸多亟待解決的突出問題。一是地區(qū)發(fā)展差距依然較大。中西部和東北地區(qū)與東部地區(qū)的絕對差距仍在拉大。中西部地區(qū)基礎設施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱的瓶頸制約仍然存在，基本公共服務能力薄弱、水平較低。二是經濟持續(xù)增長的基礎比較脆弱。中西部地區(qū)多為資源輸出型為主的省份，產業(yè)結構比較單一，效益總體不高，發(fā)展穩(wěn)定性較差。全球經濟增長趨緩，對資源型產業(yè)形成擠壓，中西部地區(qū)經濟發(fā)展可能出現(xiàn)波動，極易引發(fā)深層次社會矛盾。三是面臨“趕”與“轉”的雙重壓力。中西部地區(qū)發(fā)展滯后，必須實施趕超戰(zhàn)略，努力縮小與東部沿海地區(qū)的差距。同時，又必須堅持貫徹“主題”和“主線”，促進經濟發(fā)展由粗放型向集約型轉變，經濟增長由政策刺激向自主增長有序轉變。四是東部地區(qū)轉型升級壓力進一步加大。雖然近年東部地區(qū)結構調整邁出新步伐，但在創(chuàng)新平臺建設、研發(fā)投入、人才培養(yǎng)和企業(yè)家精神培育等方面與世界先進水平相比還有不小差距，產業(yè)結構有待優(yōu)化、需求結構不合理、能源資源約束強化等深層次問題比較突出。此外，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制機制還不完善，區(qū)域間無序競爭和低水平重復建設問題依然存在，區(qū)際間利益關系調整還缺乏科學的制度規(guī)范和法律保障。
二、進一步促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本思路
按照黨的十七大和十七屆五中、六中全會精神和國家“十二五”規(guī)劃綱要要求，今后一個時期，我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展必須致力于實現(xiàn)以下四大目標。一是遏制地區(qū)間人均生產總值差距擴大的趨勢，使之保持在適度的范圍內。二是縮小地區(qū)間基本公共服務差距，使各地區(qū)人民都能享受大體均等化的基本公共服務，確保改革發(fā)展成果由全體人民共享。三是立足充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。四是人與自然的關系處于協(xié)調和諧狀態(tài)。各地區(qū)的經濟發(fā)展，必須符合主體功能定位的要求，充分考慮本地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，做到開發(fā)有度、開發(fā)有序、開發(fā)可持續(xù)，促進經濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調。
要實現(xiàn)上述目標，在工作中必須著重處理好四個基本關系。一是經濟發(fā)展與社會進步的關系。在推動區(qū)域經濟均衡發(fā)展的同時，必須更加注重促進社會事業(yè)發(fā)展，始終注意處理好經濟發(fā)展與改善民生、社會進步、生態(tài)保護的關系，實現(xiàn)經濟與社會、生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。二是政策統(tǒng)一性與差別性的關系。有效的宏觀政策從來都是既具有統(tǒng)一性，又具有差別性。因此，既要保持和維護宏觀政策的統(tǒng)一性，又要立足各地區(qū)發(fā)展實際，堅持分類指導、區(qū)別對待。三是統(tǒng)籌兼顧與突出重點的關系。既要全國“一盤棋”，堅持統(tǒng)籌兼顧；也要突出重點，集中精力解決制約區(qū)域發(fā)展的突出矛盾和主要問題。要堅持一手抓條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，著力培育形成新的增長極；一手抓扶持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，增強其自我發(fā)展能力。四是政府與市場的關系。必須堅持發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，打破地區(qū)封鎖，實現(xiàn)生產要素的自由流動和產業(yè)有序轉移。但也要清醒地認識，縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進基本公共服務均等化是社會公平正義的本質要求和政府義不容辭的責任，必須加強政策扶持和投入力度，建立健全互助機制和扶持機制，把市場機制和政府調控更加有效地結合起來。
三、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重點任務
當前和今后一個時期，要著力破解阻礙區(qū)域協(xié)調發(fā)展的難題，加快構筑經濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展新格局。
要深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。深入推進新一輪西部大開發(fā)，加快落實特殊支持政策，加快基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，切實保障和改善民生。全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，統(tǒng)籌推進全國老工業(yè)基地調整改造，促進資源枯竭型地區(qū)轉型發(fā)展。大力促進中部地區(qū)崛起，全面實施促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃，出臺并實施新時期促進中部崛起的政策文件。積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，加快轉變發(fā)展方式，不斷增強自主創(chuàng)新能力，推進區(qū)域一體化進程。
要全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略。要抓緊完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃，加快制定與主體功能區(qū)相適應的投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、環(huán)境等方面的配套政策，加快形成實施主體功能區(qū)規(guī)劃的政策體系。要建立各有側重的績效評價體系和實施機制，合理劃分中央和地方的權責關系，引導各地區(qū)按照主體功能定位推進發(fā)展。
要進一步發(fā)揮條件較好地區(qū)的引領帶動作用。鼓勵東部發(fā)達地區(qū)主動融入經濟全球化進程，全面提升國際競爭力。充分發(fā)揮經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)先行先試的重要作用，繼續(xù)發(fā)揮長三角、珠三角、京津冀地區(qū)在引領全國發(fā)展中的引擎作用，增強沿海地區(qū)帶動腹地發(fā)展的能力。支持武漢城市圈、長株潭城市群、中原經濟區(qū)、成渝經濟區(qū)、沈陽經濟區(qū)等地區(qū)加快開發(fā)開放，打造經濟發(fā)展的新增長極。
要積極支持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)發(fā)展，妥善處理好加快發(fā)展與轉型發(fā)展之間的關系，走出一條又好又快發(fā)展的新路。要進一步加大財政轉移支付和政策扶持力度，加強基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，加快特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，盡快改善集中連片特殊困難地區(qū)的外部發(fā)展環(huán)境，進一步提高教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共服務水平。
要全面深化區(qū)域合作。充分發(fā)揮東部地區(qū)科技力量雄厚的優(yōu)勢，幫助和帶動中西部地區(qū)加快科技進步，繼續(xù)實施好人才合作工程。不斷完善對口支援方式，扎實做好對口支援西藏、新疆、青海藏區(qū)等工作。要密切與周邊國家和地區(qū)的合作，積極參與大湄公河次區(qū)域、東盟—湄公河流域開發(fā)合作，加快建設連接中國—東盟市場的國際大通道，務實推進與東北亞地區(qū)合作。
要不斷提升對外開放水平。協(xié)同推進沿海、沿邊與內地開放，努力構筑全方位開放新格局。深化沿海開放，積極推動海峽西岸對臺合作和粵港澳深度合作。提升沿邊開放，加快邊境經濟合作區(qū)、出口加工區(qū)及沿邊重點邊境口岸城鎮(zhèn)建設，推進歐亞大陸橋及其他國際運輸通道建設，建好新疆喀什、霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)和廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)。加快內陸開放，積極發(fā)展內陸開放型經濟。
要大力發(fā)展海洋經濟。抓緊制定我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略，陸海統(tǒng)籌，大力拓展國民經濟發(fā)展空間。加快推進試點工作，進一步完善全國海洋經濟布局。大力實施科技興海戰(zhàn)略，推進生態(tài)友好型海洋開發(fā)，大力培育海洋優(yōu)勢產業(yè)。加快編制全國海島保護利用規(guī)劃，切實維護國家海洋權益。
要加快完善體制機制。圍繞發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，加強區(qū)域政策和規(guī)劃的研究制定，加快形成具有中國特色的區(qū)域管理制度和規(guī)范有序、分類管理的區(qū)域政策體系。充分借鑒國內外經驗，抓緊制定促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的法律法規(guī)，將促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展納入規(guī)范化、法制化軌道。 （作者： 國家發(fā)展和改革委員會副主任）
