■目前，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部
■設(shè)定“紅頭文件”有效期限、定期清理、前置審查等措施，正在各地相繼施行
長(zhǎng)期以來，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的公然違反國家法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生沖突、“打架”，有的“發(fā)而不廢”、“廢改隨意”，甚至有“暫行規(guī)定”“暫行”了幾十年……這既影響了“紅頭文件”本身的權(quán)威性，也削弱了政府的公信力，更損害了群眾的切身利益。
如何才能讓“紅頭文件”不“走樣”？近年來，政府法制部門加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，要求起草頒布過程中必須經(jīng)過政府法制部門的備案審查，從源頭上堵住一些違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。
備案審查
威力初顯
確保法制統(tǒng)一政令暢通
今年9月9日，新疆維吾爾自治區(qū)政府決定，要求烏魯木齊市撤銷市政府辦公廳印發(fā)的《烏魯木齊市人民教育基金征收管理暫行辦法》，并把處理結(jié)果報(bào)到自治區(qū)政府法制辦。該《暫行辦法》在原來“人民教育基金征收對(duì)象為自治區(qū)境內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、全民和集體所有制企事業(yè)單位的職工，中央和外地在疆職工，城鎮(zhèn)私營業(yè)主，個(gè)體工商戶”的基礎(chǔ)上，擅自擴(kuò)大征收范圍，把“客運(yùn)車輛、貨運(yùn)車輛、出租車及城市公交車輛”納入進(jìn)來，征收基金。
新疆維吾爾自治區(qū)政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處巴哈提·夏爾西別克處長(zhǎng)說，該《暫行辦法》是一部涉及社會(huì)公共利益的規(guī)范性文件，它既沒有按照要求進(jìn)行法律審核，也沒有向自治區(qū)政府法制辦報(bào)送備案。國務(wù)院早在2003年就對(duì)全國政府性基金進(jìn)行了清理，明確要求政府性基金項(xiàng)目由國務(wù)院或財(cái)政部審批，并列入全國政府性基金項(xiàng)目目錄，方可實(shí)施，該基金項(xiàng)目既未經(jīng)國務(wù)院或財(cái)政部審批，也未列入全國政府性基金項(xiàng)目目錄。
新疆維吾爾自治區(qū)政府近年來為加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，明確規(guī)定凡是以政府名義出臺(tái)的規(guī)范性文件，未經(jīng)法制部門合法性審核的一律不得提請(qǐng)審議和發(fā)布，對(duì)涉及老百姓切身利益和有重大影響的規(guī)范性文件，由法制機(jī)構(gòu)以專家論證、聽證會(huì)、座談會(huì)或向社會(huì)公布草案征求意見等形式，擴(kuò)大公眾參與程度。
據(jù)了解，規(guī)范性文件備案審查在政府法制監(jiān)督中越來越受重視，近年來地方政府法制部門審查出了大量違法、違規(guī)的規(guī)范性文件，有效地從源頭上堵住了違法行政行為的發(fā)生，維護(hù)了國家法制的統(tǒng)一。
5年來，新疆各級(jí)政府共收到報(bào)備的規(guī)范性文件3699件，法制辦嚴(yán)格依法履行規(guī)范性文件審查職責(zé)，及時(shí)糾正了一批違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，從源頭上保障了行政行為的合法有效。
2003年6月至2009年6月，江西省政府共收到設(shè)區(qū)市政府及省政府部門報(bào)送備案的規(guī)范性文件803件，審查出存在違法問題的規(guī)范性文件72件，占總數(shù)的8.9%；2007年、2008年各設(shè)區(qū)市政府共受理各縣（市、區(qū)）政府及市直部門報(bào)送備案的規(guī)范性文件765件，審查出存在違法等問題的規(guī)范性文件39件，占總數(shù)的5.1%。
吉林省政府近5年來受理備案規(guī)章和規(guī)范性文件1750件，審查率達(dá)到100%。各級(jí)行政機(jī)關(guān)共制定規(guī)范性文件5007件，各級(jí)政府法制部門和部門法制機(jī)構(gòu)通過清理、審查撤銷的規(guī)范性文件為1618件，占32.3%，從源頭上防止了行政違法行為的發(fā)生。
建立機(jī)制
制定規(guī)章
法制監(jiān)督實(shí)現(xiàn)源頭控制
行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，由于其針對(duì)不特定的人和不特定的事，因此，它對(duì)所有人都具有普遍約束力。一旦規(guī)范性文件出現(xiàn)偏差或者不適當(dāng)，那么它損害的將是成千上萬人的權(quán)益。
國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司青鋒司長(zhǎng)表示，規(guī)范性文件既是行政決策的結(jié)果，又是行政管理的依據(jù)，它的質(zhì)量直接體現(xiàn)著行政決策的水平，也決定著行政管理的效果。
他表示，“推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，客觀上要求法制統(tǒng)一，政令暢通。而在我國，‘政令’大多數(shù)是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，因此，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，構(gòu)建一個(gè)既不違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，又相互協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件體系，必然成為維護(hù)法制統(tǒng)一、確保政令暢通的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求?！?/p>
北京市政府法制辦副巡視員王寶金認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，可以有效解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，提高政府規(guī)章的整體質(zhì)量和實(shí)施效果。
“實(shí)行規(guī)范性文件備案審查，是政府法制監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，對(duì)于防范行政權(quán)力濫用，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義?！苯魇≌ㄖ妻k依法行政指導(dǎo)處副調(diào)研員劉麗華在近日召開的第八次全國政府法制監(jiān)督協(xié)作會(huì)上表示。
記者從這次政府法制監(jiān)督協(xié)作會(huì)上了解到，各地近年來加強(qiáng)了規(guī)范性文件備案審查工作體制機(jī)制建設(shè)，目前全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部；90%以上的市級(jí)人民政府和80%以上的縣級(jí)人民政府建立了規(guī)范性文件備案制度。
積極探索
不斷完善
“紅頭文件”監(jiān)督走向深入
據(jù)青鋒司長(zhǎng)介紹，全國各地在建立備案審查制度的同時(shí)，不斷完善工作機(jī)制：逐步統(tǒng)一了規(guī)范性文件的報(bào)備格式，建立了報(bào)備機(jī)構(gòu)和報(bào)備聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)；充分利用科技手段，加快辦公自動(dòng)化建設(shè)；切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的人員隊(duì)伍建設(shè)。各地也在積極探索一些行之有效的措施，不斷提高備案審查工作的效率。
2009年10月13日，遼寧省政府法制辦宣布，今后政府“紅頭文件”必須設(shè)定“有效期限”，規(guī)范性文件未規(guī)定有效期的，有效期最長(zhǎng)為5年，標(biāo)注“暫行”、“試行”的，有效期不超過2年。有效期滿的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。遼寧省政府作出相關(guān)規(guī)定,如果規(guī)范性文件有效期屆滿后，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前6個(gè)月對(duì)文件的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新公布；需要修改的，按制定程序辦理。目前全國已有太原、合肥等多個(gè)地方開始施行這種制度。
2007年，山東省青島市建立了規(guī)范性文件“定期清理制度”，各區(qū)（市）政府和市政府各部門按規(guī)定每隔2年進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，清理后要及時(shí)向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，并報(bào)市政府法制機(jī)構(gòu)備案；未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。
傳統(tǒng)的備案審查制度大多是在規(guī)范性文件公布后再進(jìn)行備案審查，屬于事后監(jiān)督，效果難以令人滿意，并且審查出問題時(shí)文件早已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，此時(shí)負(fù)面效果已經(jīng)產(chǎn)生，糾錯(cuò)工作也難以開展。針對(duì)這種問題，廣州市建立了規(guī)范性文件“前置審查制度”，要求規(guī)范性文件在正式發(fā)布前應(yīng)當(dāng)送政府法制機(jī)構(gòu)審核，否則不得發(fā)布。廣州市政府法制辦審查處田路處長(zhǎng)告訴記者，政府法制機(jī)構(gòu)在行政規(guī)范性文件發(fā)布之前進(jìn)行審查，而不是發(fā)布之后進(jìn)行監(jiān)督，這樣就實(shí)現(xiàn)了更嚴(yán)格的把關(guān)，可以把規(guī)范性文件的不適當(dāng)、違法問題消滅在萌芽狀態(tài)，有效地阻止侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政規(guī)范性文件的發(fā)布。據(jù)介紹，廣州市目前所有經(jīng)過政府法制機(jī)構(gòu)前置審查的行政規(guī)范性文件，尚沒有出現(xiàn)一例違法的情形。如今，全國已有很多地方開始實(shí)行這種“前置審查制度”。
相關(guān)數(shù)據(jù)
2004年至2008年10月，國務(wù)院法制辦共備案登記地方性法規(guī)3594件，地方政府規(guī)章3133件，對(duì)經(jīng)備案審查發(fā)現(xiàn)問題的323件法規(guī)規(guī)章作了不同方式的處理。
2004年至2008年10月，31個(gè)省級(jí)人民政府共收到省政府部門和設(shè)區(qū)的市人民政府報(bào)送備案的規(guī)范性文件38892件，對(duì)其中存在問題的1971件規(guī)范性文件作了不同方式的處理。
截至2008年10月，全國已初步建立了“四級(jí)政府，三級(jí)監(jiān)督，三級(jí)備案”工作體制。
截至2008年10月，北京等20個(gè)省級(jí)政府組建了備案審查機(jī)構(gòu)。
截至2008年10月，31個(gè)省級(jí)政府制發(fā)了規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督的規(guī)章。（秦佩華）
“紅頭文件”須良醫(yī)“體檢”
□對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行嚴(yán)格“體檢”，有助于保證政府的權(quán)威性和公信力
□“體檢”最有效的方式，是對(duì)“紅頭文件”實(shí)行嚴(yán)格的備案審查
“紅頭文件”是政府在行使自身職能，管理和服務(wù)社會(huì)過程中所制定發(fā)布的規(guī)范性文件。它有著醒目的紅色套印標(biāo)題和莊嚴(yán)的政府公章，在人們的心目中，“紅頭文件”代表著政府的權(quán)威與公信，可以說是“根正”，在實(shí)施過程中又有行政權(quán)力做后盾，普通民眾必須遵守，正所謂是“苗紅”。
然而，也有的“紅頭文件”以另類的方式廣受關(guān)注，在網(wǎng)絡(luò)、媒體上“大紅大紫”。這些“紅頭文件”的“紅”是因?yàn)樗鼈冏屓祟拷Y(jié)舌，啼笑皆非，從而一炮走“紅”。
這樣的例子并不在少數(shù)。在這些“紅頭文件”中，有的規(guī)定公務(wù)接待必須使用本地生產(chǎn)的煙酒；有的規(guī)定當(dāng)?shù)馗刹勘仨殠椭_發(fā)商銷售多少套商品房；有的規(guī)定被招錄的中小學(xué)教師要本著“自愿”原則，交納一定數(shù)額的培訓(xùn)進(jìn)修費(fèi)；有的規(guī)定在本地投資超過一定數(shù)額的，享受相應(yīng)的行政級(jí)別待遇，開車違法不罰款、娛樂場(chǎng)所消費(fèi)是否違法不準(zhǔn)查、子女就學(xué)不審核。更有甚者，規(guī)定沒有初中畢業(yè)證不得結(jié)婚，招考女公務(wù)員必須雙乳對(duì)稱等等。也有的“紅頭文件”政出多門，互相矛盾，還有的竟然“暫行”了十余年之久。諸如此類，不一而足，一時(shí)間“紅頭文件”又亂又濫，備受關(guān)注。
人們不禁要問，本應(yīng)十分嚴(yán)肅的“紅頭文件”為何如此“雷”人？種種令人不可思議的“紅頭文件”居然能夠簽批發(fā)布，原因何在？
從表面看，似乎僅僅是因?yàn)樵谥贫ㄟ^程中考慮不周，審核不嚴(yán)。然而，從更深層次分析，這些“紅頭文件”大都涉及部門利益和地方保護(hù)問題，是政府隨意設(shè)定審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰沒權(quán)的“依據(jù)”，其根源在于一些地方政府和部門權(quán)力意識(shí)膨脹，濫用行政權(quán)力，規(guī)避中央政策，將權(quán)力部門化、私有化，將利益文件化，以規(guī)章之名行超越法律之實(shí)。
同時(shí)，這些“紅頭文件”也暴露出政府職能的錯(cuò)位和越位，少數(shù)地方政府在利益的驅(qū)使下熱衷于去管理一些不該管、不應(yīng)管的事情。也有的地方政府處理社會(huì)復(fù)雜利益問題的水平不高，行政管理的方式簡(jiǎn)單粗暴，試圖用行政發(fā)文“快刀斬亂麻”。
由此看來，對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行嚴(yán)格“體檢”很有必要，這樣才能保證“紅頭文件”的權(quán)威和公信。一方面，“紅頭文件”是政府管理和服務(wù)社會(huì)的重要方式，規(guī)范涉及大量社會(huì)成員的權(quán)利義務(wù)和切身利益，只有保證其自身的健康，才能夠保證社會(huì)的健康，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。另一方面，“紅頭文件”是政府行使權(quán)力、履行職責(zé)的重要手段，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格“體檢”，實(shí)際上就是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與制約，這對(duì)于促進(jìn)依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治國家具有十分重要的意義。
對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行嚴(yán)格“體檢”，最有效的方式就是備案審查。備案審查首先要審查“紅頭文件”的合法性，對(duì)于其制定的主體、權(quán)限、程序和法律依據(jù)進(jìn)行全面而嚴(yán)格的審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消滅其與國家法律相抵觸的病毒。除此之外，還要審查“紅頭文件”的合理性，確保其符合中央的大政方針，符合地方與部門的實(shí)際情況，與其他規(guī)范性文件相互協(xié)調(diào)無矛盾沖突，措施合理適度，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，既要避免好看無用、華而不實(shí)，又要防止急功近利、竭澤而漁。
良醫(yī)善治病于未發(fā)之時(shí)。對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行“體檢”也應(yīng)前移關(guān)口，在制定之初就進(jìn)行前置性審查，通過專家論證、法律評(píng)估等方式，確保“紅頭文件”先天的合法性與合理性?！绑w檢”的醫(yī)生一方面要出自政府，由政府自身的法制部門把好“紅頭文件”的健康關(guān)，另一方面還要在政府之外廣聘“名醫(yī)”，發(fā)揮人大的權(quán)力監(jiān)督職能，發(fā)揮社會(huì)與公眾的民主監(jiān)督作用，確保“紅頭文件”有案必備，有備必審，有錯(cuò)必糾。
用權(quán)受監(jiān)督，有權(quán)必有責(zé)?！凹t頭文件”是政府權(quán)力的體現(xiàn)，要保證其合理合法，必須加大審查問責(zé)力度。對(duì)于在備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，除了及時(shí)糾正之外，還要追根溯源，通過“體檢”找到“病根”，依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。（馬毅鵬）
６０年社會(huì)主義法治建設(shè)成就顯著
——全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人網(wǎng)上談
新華社北京９月２８日電（記者 陳菲）為幫助廣大網(wǎng)友充分了解６０年來我國社會(huì)主義法治建設(shè)取得的輝煌成就，由中宣部宣教局主辦，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視網(wǎng)、光明網(wǎng)、中青網(wǎng)等共同承辦的“輝煌６０年”社會(huì)主義法治建設(shè)成就網(wǎng)上談活動(dòng)，２８日在央視網(wǎng)舉行。
活動(dòng)受到廣大網(wǎng)民極大關(guān)注，在１個(gè)多小時(shí)的視頻和圖文直播過程中，最高同時(shí)在線人數(shù)達(dá)１２０多萬人，網(wǎng)民留言１０００多條。詳細(xì)>>>
述評(píng)：抓好法律清理工作 確保法律體系與時(shí)俱進(jìn)
新華社北京８月２７日電（記者 鄒聲文、張宗堂）８月２７日，全國人大常委會(huì)表決通過關(guān)于修改部分法律的決定，對(duì)５９件法律的１４１個(gè)條文作出修改；兩個(gè)月前，全國人大常委會(huì)表決通過關(guān)于廢止部分法律的決定，廢止了８件法律。這標(biāo)志著本次法律清理工作在歷時(shí)一年多的艱辛努力后順利完成，這對(duì)于最高國家立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，保證我國法律體系自身的科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，對(duì)于到２０１０年如期形成中國特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，具有十分重要的意義。詳細(xì)>>>
