創(chuàng)新國土資源社會管理的大膽嘗試
——國土資源部從制度設計入手推進和諧礦區(qū)建設紀實
《關于積極推進和諧礦區(qū)建設的指導意見》近日在河南省洛陽市召開的2013中國礦業(yè)循環(huán)經濟暨綠色礦山和諧礦區(qū)經驗交流會上再度征求意見。據(jù)了解，此前，有關方面已先后幾次主持召開座談會，就這個“指導意見”廣泛征求各方面特別是有關礦山企業(yè)、礦業(yè)行業(yè)協(xié)會及國土資源部有關司局的意見，并已幾易其稿。與此同時，經過反復修改的《和諧礦區(qū)建設標準體系》和《礦業(yè)企業(yè)社會責任報告編制指南》等配套文件也已拿到會上征求意見。從洛陽會議上各方面代表反饋的意見看，這些制度文件已趨成熟，經過相關程序和主管部門的審議、修改后，有望在不久的將來實施。為什么要推進和諧礦區(qū)建設？起草這些制度（文件）是基于什么樣的總體考慮，其基本框架是什么樣的？近日，中國礦業(yè)報記者走訪了參與制度設計與文件起草的國土資源部礦產開發(fā)管理司、中國礦業(yè)聯(lián)合會、中國國土資源經濟研究院及中國社會科學院的有關官員、專家與學者。
（一）
社會和諧，是人類孜孜以求的社會理想，也是中國共產黨的不懈追求。礦業(yè)是基礎產業(yè)，是我國實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基本保障。我國礦區(qū)規(guī)?？偭看螅丝跀?shù)量多，GDP占全國比重較高，在我國經濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。因此，和諧礦區(qū)建設是社會主義和諧社會建設的重要內容，是中國礦業(yè)實現(xiàn)科學發(fā)展的必然選擇。
有關官員在接受中國礦業(yè)報記者采訪時表示，我國是一個處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，GDP增速長期保持兩位數(shù)，且礦業(yè)增速超過GDP增速的國家。部分礦區(qū)因礦地利益糾紛、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染和安全生產事故時而誘發(fā)社會不和諧因素。特別是某些地方因礦業(yè)開發(fā)導致環(huán)境破壞而引發(fā)群體事件后，中央領導為此專門做出批示：“礦產開發(fā)如何同當?shù)匕傩绽婢o密結合起來，這是一個大問題，在全國也具普遍意義。”明確要求國土資源部認真研究。2011年10月，國土資源部向國務院上報了《關于礦產資源管理情況的報告》，提出開展和諧礦區(qū)建設綜合改革試點等意見建議，得到中央領導肯定。
為了貫徹落實中央領導批示指示精神，2012年，國土資源部主動作為，將和諧礦區(qū)建設明確為部的重點工作，成立由部領導任組長的和諧礦區(qū)建設協(xié)調指導小組，并會同內蒙古自治區(qū)人民政府在鄂爾多斯市召開會議，聯(lián)合部署在鄂爾多斯和錫林郭勒兩盟市16個礦山先行開展和諧礦區(qū)建設試點，探索推進和諧礦區(qū)建設的制度和抓手，提出和諧礦區(qū)建設要構建四大機制，達到兩種和諧，實現(xiàn)一個目標，即通過建立促進資源節(jié)約集約的調節(jié)機制、礦區(qū)生態(tài)恢復治理的補償機制、資源開發(fā)利益共享的分配機制、矛盾糾紛調處化解的協(xié)調機制，達到礦產資源開發(fā)中人與自然的和諧、人與人的和諧，實現(xiàn)開發(fā)一處、造福一方，開發(fā)一點、保護一片，礦民和諧、科學發(fā)展的目標。至此，和諧礦區(qū)制度建設被全面提上日程。
（二）
和諧礦區(qū)制度建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要周密、嚴謹、科學的頂層制度設計。有關專家、學者向中國礦業(yè)報記者介紹，在籌備與起草這個文件的過程中，國土資源部領導給予了全力支持與具體指導。在起草過程中，起草小組堅持這樣一個理念：要高起點、高標準設計和諧礦區(qū)建設制度，并通過制度建設，把和諧礦區(qū)建設納入法制化的軌道，有序推進和諧礦區(qū)建設。具體地說，需要從以下幾個方面統(tǒng)籌兼顧，綜合考慮——
首先，吃透中央精神，把握政策導向。文件起草小組對于和諧礦區(qū)建設一直把握著以下幾點：一是和諧礦區(qū)建設是落實中央精神的重要部署。結合2011年中央領導批示，反思因礦而起的群體性事件就會發(fā)現(xiàn)，如果礦產資源開發(fā)仍然是處在一種“資源拿走、污染留下，財富拿走、貧窮留下”的開發(fā)模式，那么礦區(qū)的矛盾和沖突將是不可避免的。因此，必須深入貫徹中央領導批示精神，徹底顛覆傳統(tǒng)的礦產開發(fā)模式，探索體制機制創(chuàng)新，釋放改革紅利，實現(xiàn)礦區(qū)共治共享共贏。（下轉A2版）（上接A1版）
2013年，黨中央、國務院又將推進和諧礦區(qū)建設工作作為維護群眾合法權益的重要內容寫入中央一號文件之中，既肯定了和諧礦區(qū)建設工作，又為進一步完善和諧礦區(qū)建設制度提供了政策支持，使得和諧礦區(qū)建設成為實現(xiàn)中國夢的具體內涵。二是和諧礦區(qū)建設是堅持走群眾路線，維護礦區(qū)群眾合法權益的重要措施。和諧礦區(qū)建設要從根本上解決“為了誰、依靠誰”的問題，這樣才能保證制度設計不跑偏，政策措施人性化。和諧礦區(qū)建設既是為了礦區(qū)群眾，也要依靠礦區(qū)群眾。因此，和諧礦區(qū)建設的制度設計既要密切和礦區(qū)群眾的血肉聯(lián)系，切實維護礦區(qū)群眾的合法權益，建立礦區(qū)群眾持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制，也要依靠礦區(qū)群眾自覺維護礦區(qū)礦產開發(fā)秩序，支持礦山企業(yè)發(fā)展，促進礦區(qū)經濟社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。三是和諧礦區(qū)建設是轉變礦政管理方式的重要嘗試。和諧礦區(qū)建設是國土資源管理工作積極承擔社會管理責任，推動礦產開發(fā)領域經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設以及生態(tài)文明建設“五位一體”管理的重要舉措。和諧礦區(qū)建設要充分理清政府和市場之間的界限，堅持簡政放權，加強政策指導和支持，優(yōu)化服務和監(jiān)管，將能放給社會和市場的放出去，發(fā)揮行業(yè)和市場的力量，調動各方積極性，主動推進和諧礦區(qū)建設。
其次，深入試點和調研，總結實踐經驗。據(jù)介紹，和諧礦區(qū)建設試點工作開展一年以后，國土資源部開發(fā)司組織有關單位對內蒙古和諧礦區(qū)建設試點工作進行了評估。評估結果認為，內蒙古自治區(qū)按照試點方案要求，建立了以移民搬遷補償和礦區(qū)生態(tài)恢復補償制度為核心、以礦區(qū)基層政府和群眾入股礦山企業(yè)為補充的利益分配機制；探索建立了矛盾排查機構統(tǒng)籌、事前三級風險評估、事中礦業(yè)警察處置、事后四大機構調解的矛盾化解機制；完善了礦山環(huán)境治理與礦業(yè)權、礦業(yè)用地限批聯(lián)動制度，礦山最低開采規(guī)模制度，礦產資源開發(fā)綜合利用制度；在探索建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、礦地和諧型礦區(qū)方面積累了寶貴經驗。
在部署試點工作的同時，國土資源部組織調研團隊先后赴內蒙古、云南、貴州、陜西、青海、湖北、安徽、西藏、山東等地了解各地和諧礦區(qū)建設情況，總結制度經驗。調研發(fā)現(xiàn)，各地對和諧礦區(qū)建設存在確實需求，地方上也涌現(xiàn)出了一批和諧礦區(qū)建設的寶貴經驗。如貴州省委、省政府下發(fā)《關于堅持以科學發(fā)展觀為指導兼顧“三者”利益建設和諧礦區(qū)的意見》（黔黨發(fā)〔2007〕28號），提出建立“地方政府、礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾三者利益共享”的長效機制；山西省出臺《關于貫徹中發(fā)[2008]1號文件精神切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的實施意見》(晉發(fā)[2008]11號)，提出按照“一礦幫扶一村”模式，堅持“以煤補農”，開展“結對幫建新農村活動”；青海省下發(fā)《關于建立礦產資源開發(fā)帶動當?shù)厝罕娛找鏅C制的若干意見》（青政辦〔2012〕288號），提出調整財政支出和收入分配結構，強化礦山企業(yè)社會責任，多渠道帶動群眾穩(wěn)定增收；西藏拉薩市制定了《<關于深入貫徹落實科學發(fā)展觀建設和諧礦區(qū)的意見>的實施方案的通知》（拉委發(fā)〔2009〕97號），創(chuàng)新社會管理，化解各類矛盾，建設和諧礦區(qū)；江西贛州市頒布了《關于印發(fā)<贛州市創(chuàng)建和諧礦區(qū)工作的指導意見>的通知》（贛市府辦發(fā)(2009)6號）,提出到2020年80%的礦山達到和諧礦區(qū)標準；云南省曲靖市制定《關于建立礦村共享資源開發(fā)成果新機制的意見》(曲政發(fā)〔2010〕38號)，提出了資源節(jié)約共創(chuàng)、環(huán)境友好共保、開發(fā)成果共享的“三共機制”；陜西榆林制訂《關于推進和諧村礦建設的工作方案》（榆政發(fā)〔2011〕31號），通過村礦共建、共治、共享三種途徑，加強村企聯(lián)合黨建機制、村礦協(xié)調機制和全面推行企業(yè)社會責任報告制度三項建設，構建和諧礦區(qū)。
其他地方也為和諧礦區(qū)建設提供了寶貴的經驗。比如，安徽淮北通過移民搬遷推進和諧礦區(qū)建設；湖北宜昌樟樹坪通過政府入股支持民生；西藏華泰龍通過企業(yè)為村民墊資入股推進企地文化融合；山東通過將礦區(qū)民生支出納入采礦權出讓底價探索利益分享機制。這些鮮活的實踐經驗凝結了基層領導和群眾的智慧結晶。
總結發(fā)現(xiàn)，各地在建設和諧礦區(qū)的成功典范中離不開以下兩點：一是地方黨委、政府高度重視，勇于制度創(chuàng)新，完善利益分配機制，統(tǒng)籌協(xié)調推進；二是礦山企業(yè)積極承擔社會責任，實現(xiàn)從經濟主體到社會主體的轉變，融入并參與到礦區(qū)的經濟、社會、文化建設中。
第三，廣泛交流，完善制度設計。據(jù)記者了解，為了總結交流和諧礦區(qū)建設經驗，探討和諧礦區(qū)制度建設，國土資源部開發(fā)司和中國國土資源經濟研究院聯(lián)合在2012年中國國際礦業(yè)大會上舉辦和諧礦區(qū)建設分論壇，云天化集團有限公司介紹了基層政府、企業(yè)、科研機構、礦區(qū)群眾四方共建和諧礦區(qū)的“漢營模式”、加拿大埃爾拉多黃金公司介紹了獲取工商執(zhí)照和“社會執(zhí)照”雙執(zhí)照的和諧礦區(qū)建設理念。今年，該論壇將繼續(xù)舉辦。中國國際礦業(yè)大會和諧礦區(qū)建設分論壇也擴大了宣傳，增強了影響，傳遞了中國礦區(qū)和諧的“好聲音”。在中國國際礦業(yè)大會上，還有一個軼聞——2011年，國土資源部開發(fā)司司長劉連和和加拿大礦業(yè)部副部長主持中加礦業(yè)論壇的時候，華人礦業(yè)公司總經理向安尼爾副部長提問，怎樣在加拿大開展投資？最需要注意哪些問題？安尼爾副部長說，希望你和社區(qū)加強溝通，別的都不用說了?？梢姷V區(qū)和諧在加拿大礦業(yè)開發(fā)中的重要性。
國土資源部還先后組織中國國土資源經濟研究院開展《和諧礦區(qū)建設研究》和《和諧礦區(qū)建設深化研究》、中國礦業(yè)聯(lián)合會開展《和諧礦區(qū)建設標準體系研究》、中國社科院開展《礦業(yè)企業(yè)社會責任制度研究》等項目，著力探索和諧礦區(qū)建設制度和抓手。此外，相關管理部門多次組織召開和諧礦區(qū)建設研討會，邀請省級國土資源主管部門、行業(yè)協(xié)會、礦業(yè)企業(yè)、研究單位、國土資源部相關司局和直屬單位的專家學者參會，共同交流各地推進和諧礦區(qū)建設的做法、經驗和需要解決的問題，研討《和諧礦區(qū)建設的指導意見》、《和諧礦區(qū)建設標準體系》和《礦業(yè)企業(yè)社會責任報告編制指南》，完善相關制度設計。
（三）
據(jù)記者了解，在起草這個文件之前，起草組的專家們系統(tǒng)地收集了國外特別是礦業(yè)大國在和諧礦區(qū)建設方面的資料，在進行比較研究后，吸取了其中的可資借鑒的成分。
有關專家告訴中國礦業(yè)報記者，為了開拓視野，洋為中用，起草組對發(fā)達國家特別是礦業(yè)大國的礦地關系及管理經驗進行了認真的比較研究，從中發(fā)現(xiàn)國際社會有關和諧礦區(qū)建設的一些規(guī)律性東西或者說共識。具體地說，有以下幾個方面：
和諧礦區(qū)建設是發(fā)達國家礦業(yè)立法的重要內容。20世紀70年代以來，美國、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達國家紛紛制定相關法律，共享礦產開發(fā)收益，推進和諧礦區(qū)建設。1971年12月18日，美國總統(tǒng)簽署了《阿拉斯加原住民土地解決法》，妥善解決原住民和石油公司權益爭議，建立起和諧礦區(qū)判例法案。1976年12月18日，澳大利亞總督簽訂《土著人土地權法》，規(guī)定礦產勘查開發(fā)必須得到土著人同意，并進行經濟、教育、文化等全方位補償?！都幽么笳V產與金屬政策：為可持續(xù)發(fā)展而合作》（1996），將與原住民關系作為可持續(xù)發(fā)展指標之一。
和諧礦區(qū)建設是企業(yè)礦產勘查開發(fā)的前提條件。在加拿大，企業(yè)開發(fā)礦業(yè)必須與原住民簽訂利益相關者協(xié)議（Impact and Benefit Agreement），妥善議定提供就業(yè)崗位、組織培訓、工程分包、提供商機、資金或股票利益分配、環(huán)境治理等事宜。澳大利亞企業(yè)在勘探階段就要和當?shù)鼐用窈炗啘嗜雲(yún)f(xié)議，提供補償；在開發(fā)階段要履行更加全面的責任，支持當?shù)亟洕l(fā)展。自1970年以來，澳大利亞礦產工業(yè)在全國投資修建了12個新港口和25座新機場，修建了2000多千米的鐵路。五礦集團在澳大利亞發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展——澳洲報告》，總結企業(yè)和諧礦區(qū)建設的理念，影響較大。
和諧礦區(qū)建設是礦區(qū)居民持續(xù)發(fā)展的基本途徑。澳大利亞礦區(qū)居民從四個方面獲得利益保證：一是聯(lián)邦政府和州政府對礦區(qū)居民的資源稅費轉移支付；二是土地所有者的權益回報；三是礦產資源開發(fā)活動對礦區(qū)的生態(tài)補償；四是礦業(yè)企業(yè)履行社會責任獲得的利益保證，如Hamerslety礦保證20年內，通過社區(qū)發(fā)展、培訓、雇用和商業(yè)機會等形式，向本地土著居民提供6000萬澳元的利益。加拿大通過利益相關者協(xié)議實現(xiàn)礦區(qū)持續(xù)發(fā)展，如2008年運營的Victor鉆石礦山，在2010年支付給原住民社區(qū)523萬美元收益，給原住民商業(yè)公司帶來1.67億美元貿易額。在美國，一是將各州政府所屬土地上礦產資源所征收的權利金全部留在當?shù)?，支持當?shù)匕l(fā)展；二是成立可持續(xù)發(fā)展基金，破除資源詛咒，如1976年成立的阿拉斯加常設基金，使阿拉斯加州居民每年分享900美元～1800美元的紅利。
發(fā)達國家礦地和諧的經驗給了起草組三點啟示：一是要加強頂層設計，明確礦產資源、土地資源、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的產權歸屬，使各產權所有者在法律框架內，合理分享礦產開發(fā)收益；二是礦產資源開發(fā)的稅費收益要向當?shù)貎A斜；三是礦山企業(yè)要實現(xiàn)從經濟主體到社會主體的轉變，積極承擔社會責任，促進礦地和諧。
（四）
眾所周知，在我國，和諧礦區(qū)建設尚是一項探索性極強的工作，沒有現(xiàn)成的模式可以照搬。那么，有關方面在進行和諧礦區(qū)建設制度設計時有著怎么樣的總體考慮呢？
據(jù)有關官員向中國礦業(yè)報記者介紹，在廣泛的研究和調查基礎上，全面思考我國和諧礦區(qū)建設制度就會發(fā)現(xiàn)，我國在礦產資源開發(fā)人與自然的和諧中，做了大量的工作，出臺了一系列的政策制度，創(chuàng)新了抓手。在創(chuàng)建資源節(jié)約型礦區(qū)方面，就建立了礦產資源規(guī)劃制度，創(chuàng)新實施礦業(yè)權設置方案制度，并持續(xù)推進整合常態(tài)化，促進礦產開發(fā)合理布局，提高礦產開發(fā)水平；同時，出臺了礦產資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制、淘汰技術目錄，嚴格技術準入，開展了礦產資源綜合利用示范基地建設工作，調動各方面推進資源節(jié)約集約的積極性。
在創(chuàng)建環(huán)境友好型礦區(qū)方面，我國建立了礦山地質環(huán)境治理恢復方案和礦區(qū)土地復墾方案制度，科學規(guī)劃礦山地質環(huán)境治理和土地復墾，并不斷完善礦山地質環(huán)境治理保證金制度，開展綠色礦山建設試點，調動礦山企業(yè)治理環(huán)境的積極性，積極推進“礦山復綠行動”，治理歷史遺留的礦山環(huán)境問題。應該說，長期以來，我國在引導礦山企業(yè)建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型礦山方面已經取得了積極成效。
但有關專家與學者也坦誠地向記者表示，在礦產資源開發(fā)中人與人的和諧方面，我國還缺乏頂層設計，工作基礎相對薄弱，需要積極探索和制度創(chuàng)新。人與人能否和諧的核心就是利益問題。利益問題是管理職能轉變的最大障礙，也是改革深水區(qū)中的重點、難點和“硬骨頭”。
專家們認為，礦產開發(fā)是一個耗竭礦產資源、使用土地資源、損害環(huán)境資源的過程。在礦產開發(fā)的利益所得中，幾乎都來自于礦產資源的市場資產價值實現(xiàn)，三種資源消耗都需要從礦產資源的銷售收入中得到補償。因此，建立礦產資源開發(fā)的利益共享機制，就是要從資源銷售收入中抵扣資源稅費，賠償土地及其附作物使用價值，補償生態(tài)環(huán)境價值，列支社會責任支出。資源稅費涉及到財稅管理制度，這就需要加強與財政部門溝通，完善資源稅費收入和分配機制，努力實現(xiàn)礦產資源開發(fā)稅費收入分配向鄉(xiāng)村和礦區(qū)民生傾斜。同時，還要嚴格執(zhí)行征地補償標準，完善礦產開發(fā)對礦區(qū)群眾的環(huán)境補償機制，合理合法補償?shù)V區(qū)群眾受損利益。
此外，礦山企業(yè)要積極履行社會責任，實際上，國資委2008年就印發(fā)了《關于中央企業(yè)履行社會責任的指導意見》（國資發(fā)研究〔2008〕1號），為礦業(yè)企業(yè)履行社會責任提供支持。和諧礦區(qū)建設，應建立提高礦區(qū)群眾生活水平的長效機制，引導礦山企業(yè)扶持地方產業(yè)發(fā)展，參與基礎設施和新農村建設，改善礦區(qū)生產生活環(huán)境，組織就業(yè)培訓，優(yōu)先安排礦區(qū)居民及子女就業(yè)，開展扶貧捐助等惠民活動；應鼓勵礦山企業(yè)采取勞務委托、工程承包等方式，支持所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)展壯大集體經濟；應探索礦區(qū)村集體及群眾以征地拆遷款、補償提留款等入股礦山企業(yè)，實現(xiàn)礦區(qū)群眾長期穩(wěn)定增收。
專家們建議，在將來制度設計中，應把礦山企業(yè)社會責任報告發(fā)布制度作為和諧礦區(qū)建設一個重要抓手。對于上市礦業(yè)公司、地區(qū)重點礦山企業(yè)、其他礦山企業(yè)，要區(qū)別對待，從易到難，逐步要求其發(fā)布社會責任報告，增強礦山企業(yè)社會責任意識。
在構建人與人和諧中，光有利益共享機制還不夠，還需要矛盾化解機制，既要查漏補缺，也要妥善處置利益共享機制本身難以解決的矛盾。2013年政府工作報告提出，健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估和突發(fā)事件應急管理機制。2012年，發(fā)改委下發(fā)了《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），這為礦產開發(fā)重大項目開展社會穩(wěn)定風險評估提供了支持，有利于防范和及時化解礦區(qū)矛盾。內蒙古在試點中，探索建立了矛盾排查機構統(tǒng)籌、事前三級風險評估、事中礦業(yè)警察處置、事后四大機構調解的矛盾化解機制，值得借鑒。
在推進和諧礦區(qū)建設的制度設計中，要堅持政府引導，行業(yè)推動，企業(yè)主體，社區(qū)參與，因地制宜，鼓勵創(chuàng)新。一是按照“政府引導、協(xié)會搭臺、企業(yè)唱戲”的總體思路，指導中國礦業(yè)聯(lián)合會在全國遴選和諧礦區(qū)建設試點單位，樹立行業(yè)標桿，調動地方政府和礦山企業(yè)推進和諧礦區(qū)建設的積極性，鼓勵有條件的省份在地方黨委、政府的領導下，開展和諧礦區(qū)建設試點，探索創(chuàng)新完善和諧礦區(qū)建設機制和抓手，保障礦區(qū)群眾合法權益，為礦山企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，規(guī)范礦區(qū)群眾合理訴求，促進礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是要統(tǒng)籌激勵措施，鼓勵多方共建，要統(tǒng)籌國土資源部門相關政策措施，在礦業(yè)用地改革試點、礦產資源配置、礦山地質環(huán)境治理項目和節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建等方面，給予和諧礦區(qū)建設試點地區(qū)政策支持。充分調動基層政府和礦山企業(yè)參與和諧礦區(qū)建設試點的積極性。
