2008年12月12日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史致信各?。▍^(qū)、市）主要負(fù)責(zé)同志，通報(bào)了當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)管的嚴(yán)峻形式，強(qiáng)調(diào)在“兩碰頭、一憂慮”形勢(shì)下，要積極有效服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范管理，落實(shí)共同責(zé)任，嚴(yán)守耕地紅線。徐部長(zhǎng)的信在各地引起強(qiáng)烈反響，本報(bào)將關(guān)注來(lái)信反饋情況，并予報(bào)道。
“……當(dāng)前，國(guó)土資源管理工作面臨‘兩碰頭、一憂慮’的嚴(yán)峻考驗(yàn)。一方面，黨的十七屆三中全會(huì)作出的《決定》，激發(fā)了地方的改革熱情，土地流轉(zhuǎn)在加快，各種探索十分踴躍，積極穩(wěn)妥和規(guī)范推進(jìn)改革的任務(wù)十分緊迫。另一方面，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，中央和地方采取積極措施擴(kuò)大內(nèi)需，投資力度之大、涉及范圍之廣、建設(shè)時(shí)間之集中，都非同尋常，對(duì)國(guó)土資源特別是土地的需求勢(shì)必大幅上漲，違法用地可能反彈，遏制違規(guī)違法用地壓力很大?！髂暌罁?jù)15號(hào)令對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)，若違規(guī)違法用地不能有效遏制，大量問(wèn)責(zé)的局面令人憂慮……”
2008年12月12日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史致信全國(guó)各?。▍^(qū)、市）人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分管國(guó)土資源工作的副省長(zhǎng)以及15個(gè)副省級(jí)城市人民政府主要負(fù)責(zé)同志，通報(bào)了當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)管的嚴(yán)峻形勢(shì)，并提請(qǐng)各地政府領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革以及落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)的過(guò)程中，在15號(hào)令將對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)之際，全面有效地發(fā)揮共同責(zé)任機(jī)制的作用，堅(jiān)決遏制違規(guī)違法用地，確保各級(jí)干部不碰耕地紅線，避免因此被問(wèn)責(zé)。
徐部長(zhǎng)的信在吉林省得到了迅速反饋。收到信后，王守臣副省長(zhǎng)親筆批示：“紹史部長(zhǎng)的信對(duì)我們做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的土地管理和服務(wù)工作具有重要指導(dǎo)意義。我們一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)?！卑凑账呐揪?，徐紹史部長(zhǎng)的信以及副省長(zhǎng)批示件很快轉(zhuǎn)發(fā)到吉林省各市（州）、縣（市、區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)手中，引起全省上下各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)烈反響。
在國(guó)土資源管理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的形勢(shì)下，吉林省將如何思考“兩碰頭”，化解“一憂慮”？近日，國(guó)家土地總督辦和《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》記者組成聯(lián)合調(diào)研小組，赴吉林實(shí)地考察，聽(tīng)到了地方官員對(duì)問(wèn)責(zé)制的真實(shí)想法。
“徐部長(zhǎng)的信，體現(xiàn)了對(duì)基層干部負(fù)責(zé)的態(tài)度，體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)的態(tài)度，是關(guān)心和愛(ài)護(hù)，也是提醒和告誡。良苦用心，令我們發(fā)自內(nèi)心地感動(dòng)?！?/p>
調(diào)研在吉林省市、縣緊張的人代會(huì)期間插空進(jìn)行。在對(duì)長(zhǎng)春、吉林、四平、遼源、松原等市政府主管土地工作副市長(zhǎng)的分別約訪中，談及徐紹史部長(zhǎng)的這封信，大家的反應(yīng)不約而同：深受感動(dòng)，由衷感謝！
“15號(hào)令是鐵令，對(duì)我們基層政府而言，壓力非常大。從信的字里行間，我們感受到了部長(zhǎng)的憂慮。他不是舉著大棒，看誰(shuí)有問(wèn)題，就一棒子打死；而是真心為基層干部著想。這一點(diǎn)，我們看了心里感到很溫暖?！奔质懈笔虚L(zhǎng)朱淳說(shuō)。
“看了徐部長(zhǎng)寫(xiě)給各地一把手的信，深有感觸。”長(zhǎng)春市副市長(zhǎng)王學(xué)戰(zhàn)說(shuō)，“感觸有兩點(diǎn)。第一是共同責(zé)任。也就是部長(zhǎng)信里寫(xiě)到的，積極主動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)是我們的共同責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范管理，守住18億畝耕地紅線同樣是我們的共同責(zé)任。第二是關(guān)心和保護(hù)干部。一把手負(fù)責(zé)制，提前給你敲響警鐘，要你重視這件事。形勢(shì)的嚴(yán)峻確實(shí)令人憂慮。隨著新一輪建設(shè)高潮的來(lái)臨，用地量肯定大幅度增加，多年來(lái)治理整頓和百日行動(dòng)取得的成果，能不能鞏固住？違法用地要控制住很難，一旦形成了氣候和規(guī)模，糾正都來(lái)不及。一旦出現(xiàn)大量問(wèn)責(zé)，壓力比什么都大。部長(zhǎng)的憂慮發(fā)自內(nèi)心，是對(duì)地方干部的最大愛(ài)護(hù)，同時(shí)也是告誡、警示，要求地方政府認(rèn)真履行職責(zé)。在大家感到困惑，急于拉動(dòng)投資的情況下，國(guó)土資源部的這一提醒非常及時(shí)?！?/p>
調(diào)研中，市長(zhǎng)們對(duì)國(guó)土資源部提出的既積極主動(dòng)服務(wù)，又嚴(yán)格規(guī)范管理的24條措施給予了高度評(píng)價(jià)?！斑@24條，證明國(guó)土資源部在當(dāng)前特殊形勢(shì)下，落實(shí)國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)的要求和部署，非常地積極主動(dòng)。這些措施，對(duì)于落實(shí)中央的4萬(wàn)億資金，非常有針對(duì)性、可操作性。尤其是針對(duì)北方季節(jié)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，給予了特殊優(yōu)惠政策，取得了政策上的重大突破。這一點(diǎn)令人欣喜，令人感動(dòng)。”
“請(qǐng)部長(zhǎng)放心，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部指示精神，我們有信心。關(guān)鍵一點(diǎn)是，各地政府已經(jīng)普遍樹(shù)立了依法守法、節(jié)約用地的意識(shí)?！?/p>
第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查的結(jié)果顯示，吉林省兩大中心城市——長(zhǎng)春市和吉林市違法用地比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出15%。長(zhǎng)春市高于30%，吉林市則高達(dá)70%多。
形勢(shì)似乎并不樂(lè)觀。采訪中，長(zhǎng)春市國(guó)土資源局局長(zhǎng)徐洪山卻胸有成竹地向記者表示，“貫徹徐部長(zhǎng)的講話精神，我們非常有信心。化解‘兩碰頭、一憂慮’的困擾，在我們這里，問(wèn)題不大。下次衛(wèi)片檢查，我們敢叫這個(gè)數(shù)——不超過(guò)15%！”
信心來(lái)自哪里？徐洪山告訴記者，首要一條是執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制的建立。從今年初開(kāi)始，長(zhǎng)春市國(guó)土資源局與公安、司法部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，顯示出了強(qiáng)大震懾力。結(jié)合一周兩次的動(dòng)態(tài)巡查，結(jié)合各司其職的共同責(zé)任機(jī)制和執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，長(zhǎng)春市對(duì)土地違法提出三個(gè)“100%”的要求：發(fā)現(xiàn)率100%，查處率100%，移交移送率100%。同時(shí)，建立了一整套相對(duì)完善的管理辦法，對(duì)知情不報(bào)，發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、不到位的，該免職的免職，該撤職的撤職。“這是目前看來(lái)最進(jìn)步、最管用的一種管理手段?！?/p>
信心還來(lái)源于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地管理的深刻認(rèn)識(shí)?！皬闹卫碚D，到‘百日行動(dòng)’，再到‘大辦班兒’（即在全國(guó)開(kāi)展的縣鄉(xiāng)村干部國(guó)土資源法律知識(shí)宣傳教育培訓(xùn)活動(dòng)），各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的守法意識(shí)已經(jīng)提高上來(lái)了。過(guò)去市縣長(zhǎng)會(huì)說(shuō)，項(xiàng)目沒(méi)批先干著吧?，F(xiàn)在他們懂法了，先問(wèn)項(xiàng)目合不合規(guī)劃，是不是基本農(nóng)田，土地手續(xù)辦沒(méi)辦?！毙旌樯礁嬖V記者，“這里很關(guān)鍵的一點(diǎn)，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部從前些年的教訓(xùn)中得出了結(jié)論：這個(gè)項(xiàng)目不上，我不會(huì)受處分；發(fā)展得慢，也不會(huì)受處分；但項(xiàng)目要是上錯(cuò)了，用錯(cuò)了地，就得受處分了。利弊一權(quán)衡，就知道要合法合規(guī)用地了?！?/p>
2008年一年，長(zhǎng)春市政府沒(méi)有出現(xiàn)一宗違規(guī)用地。只有一宗地，為趕施工期，采取了特事特辦，報(bào)國(guó)土資源部備案先行用地，并已經(jīng)部同意?！敖柽@個(gè)良好的開(kāi)端，2009年我們繼續(xù)努力。拉動(dòng)內(nèi)需項(xiàng)目國(guó)家有特殊政策，允許報(bào)件同時(shí)先行用地，部里的先行備案制度如果再能鑿實(shí)，我們絕大部分用地就能確保合法合規(guī)?！敝齑颈硎?。
松源市是吉林省多年土地管理的“老先進(jìn)”。副市長(zhǎng)吳興宏對(duì)土地管理情有獨(dú)鐘?！胺止芰诉@么多年國(guó)土資源工作，我心里有數(shù)。第一，要保證松源基本農(nóng)田不能動(dòng)，一分也不能少，這是國(guó)家賦予我的責(zé)任，也是我的底線。第二，要保證松源土地不能亂用、瞎用，要按照國(guó)家政策和規(guī)劃用地，絕不能想在哪兒用在哪兒用，想用多少用多少?！?/p>
有件事足以證明松源管地之嚴(yán)。市政府在松花江流域造了300多公頃土地，全部實(shí)行招拍掛出讓?！盀槭裁匆@么嚴(yán)格管地？想一想，你松源憑什么和人家競(jìng)爭(zhēng)？跟發(fā)達(dá)地區(qū)比，不就是松源有地、有水嗎？如果把這點(diǎn)土地優(yōu)勢(shì)都給得瑟沒(méi)了，松源今后還怎么發(fā)展？你把好地都占了，再來(lái)好項(xiàng)目，你還往哪里放？而且項(xiàng)目肯定是越來(lái)越好的?！眳桥d宏的話令人感慨。
為貫徹落實(shí)國(guó)土資源部12月1日電視電話會(huì)議精神和徐部長(zhǎng)的來(lái)信，2008年底，長(zhǎng)春市委、市政府打破了往年人代會(huì)期間只召開(kāi)計(jì)劃生育會(huì)議的慣例，將國(guó)土資源和計(jì)生會(huì)議合在一起。會(huì)上，市委書(shū)記當(dāng)著各縣（市、區(qū)）黨政一把手的面，傳達(dá)了徐部長(zhǎng)的講話精神，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部要保住耕地紅線、保證發(fā)展用地、保住（廉政）底線，特別強(qiáng)調(diào)了15號(hào)令?！捌鋵?shí)，部長(zhǎng)的憂慮，早已在我們心中了?！蓖鯇W(xué)戰(zhàn)說(shuō)。
“特殊時(shí)期，更應(yīng)嚴(yán)格管理。我們歡迎問(wèn)責(zé)，因?yàn)閷?shí)施問(wèn)責(zé)是最有效的辦法。但科學(xué)問(wèn)責(zé)應(yīng)謹(jǐn)記六個(gè)字：實(shí)際、管用、有效?！?/p>
對(duì)于問(wèn)責(zé)，朱淳有著刻骨銘心的記憶。前幾年他親歷的一場(chǎng)環(huán)保問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，300多名干部被問(wèn)責(zé)了90多個(gè)，其中辭職、免職的就有42個(gè)，一夜之間，3個(gè)局長(zhǎng)、2個(gè)市委書(shū)記，全部被免職，他的一位至交好友更是走上了上吊自殺的絕路。由此，他得出了基層干部的“五死”結(jié)論：“沒(méi)有好膽子得嚇?biāo)?，沒(méi)有好身板得累死，沒(méi)有好酒量得喝死，沒(méi)有好性格得急死，沒(méi)有好胸懷得氣死?！?/p>
一切并不是問(wèn)責(zé)惹的禍。盡管心有余悸，但對(duì)于即將來(lái)臨的土地問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，朱淳明確表示：?jiǎn)栘?zé)的做法是對(duì)的，必要的。不這么做，不足以引起基層干部重視。事實(shí)也證明，問(wèn)責(zé)確實(shí)能起到效果，對(duì)基層干部有警示、教育和震懾作用。特別在土地管理方面，大家都想大干快上，要守住耕地紅線，沒(méi)有一點(diǎn)招法肯定不行。而問(wèn)責(zé)就是最有效的招法。
“15號(hào)令的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我們的確存在?！眳桥d宏表示，“我們不會(huì)回避這個(gè)問(wèn)題。事實(shí)上，我們非常贊同問(wèn)責(zé)制。地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，天經(jīng)地義。實(shí)施了15號(hào)令，我們的工作才會(huì)更好干?！?/p>
如何確?？茖W(xué)、有效問(wèn)責(zé)，是市長(zhǎng)們最關(guān)注的話題。朱淳總結(jié)了科學(xué)問(wèn)責(zé)的“六字原則”——實(shí)際、管用、有效，他認(rèn)為脫離了這六個(gè)字，任何政策都會(huì)成為紙上談兵?！皢?wèn)責(zé)要有科學(xué)性，就好像學(xué)生考試，如果所有學(xué)生都不及格，就說(shuō)明老師有問(wèn)題了。”
東北建設(shè)周期短，相對(duì)于南方一整年的施工期，東北滿打滿算不過(guò)半年。分析吉林省土地違法的主要類型發(fā)現(xiàn)，其中比例過(guò)半的是未批先建，即項(xiàng)目通過(guò)了預(yù)審，但報(bào)件仍在程序辦理中，沒(méi)有最終批復(fù)，在此情況下，受工期限制，先行動(dòng)工，即被認(rèn)定為違法。研討中，大家普遍認(rèn)為這種認(rèn)定的做法有待商榷，“手續(xù)不完備和違法，這是兩種截然不同的性質(zhì)”。
四平市副市長(zhǎng)王延吉表示：“在拉動(dòng)內(nèi)需期間，嚴(yán)管這一塊，我們完全有信心。但在提供土地服務(wù)方面，如何更快、更優(yōu)，確保項(xiàng)目及時(shí)落地，是我們基層操作起來(lái)有壓力的地方。最大障礙就是建設(shè)周期短，而審批程序繁瑣?，F(xiàn)在國(guó)家投資的項(xiàng)目，可以享受到一些政策的優(yōu)惠。我們建議，地方投資的項(xiàng)目，也相應(yīng)加快審批、報(bào)批、建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)邊報(bào)批、邊建設(shè)。這對(duì)緩解15號(hào)令問(wèn)責(zé)的行政風(fēng)險(xiǎn)，也將起到?jīng)Q定性的作用?！?/p>
“通過(guò)了預(yù)審不辦手續(xù)的擔(dān)心，沒(méi)有必要。有土地管理部門(mén)的提前介入，有責(zé)任追究，有批后監(jiān)管，還有一點(diǎn)，項(xiàng)目落不下來(lái)，錢(qián)就不給你，政府怎么會(huì)不著急？怎么會(huì)不辦手續(xù)？有了這么多約束，用地亂不起來(lái)?！奔质?guó)土資源廳副廳長(zhǎng)田玉山說(shuō)。
“要實(shí)施問(wèn)責(zé)，相應(yīng)的管理必須細(xì)化，應(yīng)針對(duì)不同用地類型、性質(zhì)，區(qū)別對(duì)待?！奔质?guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)黃元國(guó)認(rèn)為，公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，在違法認(rèn)定和處理上就該區(qū)別對(duì)待。如果是拿著國(guó)有土地送人情，那沒(méi)的說(shuō)，堅(jiān)決收拾，絕不留情；可如果是為老百姓修路，政府沒(méi)錢(qián)，也不是惡意置國(guó)家規(guī)定于不顧，這種情況就有必要適度放寬政策。問(wèn)責(zé)要有效。如果越問(wèn)責(zé)越消極，甚至問(wèn)責(zé)打擊了一大片，這是大家都不愿意看到的?！?/p>
“問(wèn)責(zé)的終極目標(biāo)是不被問(wèn)責(zé)。化解土地問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的最佳路徑，就是建立在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下的長(zhǎng)效機(jī)制。在共同責(zé)任機(jī)制下，國(guó)土資源部門(mén)自身的能力建設(shè)亟待加強(qiáng)?！?/p>
“問(wèn)責(zé)不是目的。問(wèn)責(zé)的真正目的是不被問(wèn)責(zé)?！边|源市副市長(zhǎng)張新興說(shuō)。
在與幾位市長(zhǎng)的交談中，記者發(fā)現(xiàn)，就化解15號(hào)令的行政問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，市長(zhǎng)們的認(rèn)識(shí)達(dá)成了一致：一是要建立長(zhǎng)效機(jī)制，二是要把管理的觸角伸入基層。
“國(guó)土資源管理不建立長(zhǎng)效機(jī)制不行。有了這套制度，我們就能保證長(zhǎng)春市違法用地不至于太嚴(yán)重。”王學(xué)戰(zhàn)特別指出，在當(dāng)前這種形勢(shì)下，落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制的同時(shí)，國(guó)土資源部門(mén)更要下大力氣加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。他認(rèn)為，國(guó)土資源執(zhí)法能力建設(shè)要像環(huán)境保護(hù)部學(xué)習(xí)，從執(zhí)法隊(duì)伍到裝備、到技術(shù)手段建設(shè)，“武裝到牙齒”。長(zhǎng)春市只有9個(gè)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察人員，顯然力量不足。從現(xiàn)狀看，國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法的體制、機(jī)制都有待創(chuàng)新。督察政府，更主要的是重心下移，要強(qiáng)化基層執(zhí)法監(jiān)察能力，把觸角伸入基層，伸入到每一個(gè)地塊，確保一動(dòng)土就能發(fā)現(xiàn)，把違法消滅在萌芽狀態(tài)。（記者 張晏 特約記者 秦曉燕）
