林地是林業(yè)建設(shè)之本、發(fā)展之基，是糧食安全的屏障，是解決“三農(nóng)”問題的潛力所在。保護林地，關(guān)系到國家生態(tài)安全的命脈和建設(shè)生態(tài)文明的百年大計。“要堅持最嚴格的耕地保護制度……堅決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為。”今年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在向全國人大代表報告政府工作時語氣極為堅決。伴隨著一系列立足于長遠發(fā)展的改革措施的深入推進，我國征占用林地審核管理逐步走上了規(guī)范化和法制化的軌道。目前，國務(wù)院林業(yè)主管部門正在按照黨的十七大提出的建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式的新任務(wù)和新要求，認真落實科學(xué)發(fā)展觀，采取積極措施，力爭在征占用林地審核管理方面實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，加速推進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展。
林地供給由需求主導(dǎo)型向供應(yīng)引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變
林地資源的管理，涉及當前與長遠、集約與粗放、保護和利用等重要關(guān)系，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀需要關(guān)注和解決的基本問題。我國人均有林地面積0.132公頃，不到世界平均水平的1/4，居世界第一百三十四位。森林覆蓋率為18.21%，僅相當于世界的60%。2007年9月，胡錦濤總書記在亞太經(jīng)合組織（APEC）第十五次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上提出了到2010年我國森林覆蓋率增長到20%的發(fā)展目標。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出了到2050年森林覆蓋率達到并穩(wěn)定在26%以上的發(fā)展目標，按照較高的林地利用率水平測算，屆時全國林地最低保有量要達到46.5億畝。在滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對林業(yè)需求的同時，守住我國林地資源的“紅線”，任務(wù)十分艱巨。我國林地資源的現(xiàn)狀決定了必須以節(jié)約集約用地來支持、保障和服務(wù)于國民經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，形成科學(xué)發(fā)展與合理利用林地的和諧局面。
多年來，我國的林地供應(yīng)政策一直沒有制定明確的量化指標，只要各類建設(shè)工程立項文件齊全，征占用林地審核的權(quán)限、期限和程序符合相關(guān)法律法規(guī)等的規(guī)定，就不受林地總量的限制，完全是一種“供給支持需求”的敞開型林地供應(yīng)模式。林地是一種不可再生資源，“總量不足，分布不均，生產(chǎn)力低下，供求矛盾突出”的林地資源現(xiàn)狀，決定了這種供應(yīng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，難以實現(xiàn)國家和各省提出的“十一五”以及中長期森林覆蓋率奮斗目標，難以滿足我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求。
根據(jù)《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)和中央執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的規(guī)定，國家林業(yè)局在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于今年起在全國啟動實施了征占用林地定額管理制度。作為林地用途管制的必要手段之一，也就是在審查各類與林地利用相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目用地標準的前提下，認真測算各省“十一五”期間林地供應(yīng)量和建設(shè)項目征占用林地的需求量的基礎(chǔ)上，充分考慮到各區(qū)域的生態(tài)承載能力，從而對征占用林地的建設(shè)項目進行定量控制和管理，避免盲目擴大建設(shè)規(guī)模、粗放浪費造成林地的不合理流失，以確保林地利用在有序開發(fā)、有償開發(fā)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)有限開發(fā)。這種“供給主導(dǎo)型”的林地供應(yīng)模式的變化，既保證了森林資源的持續(xù)增長，又統(tǒng)籌兼顧了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，能夠優(yōu)先保證國家重點建設(shè)工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程使用林地，限制經(jīng)營性建設(shè)工程使用林地，禁止國家法律法規(guī)明令禁止供地的建設(shè)工程使用林地，為逐步形成“總量控制、定額管理、合理供地、節(jié)約用地”的使用林地長效機制，不斷提高我國林地資源的利用效率和效益奠定堅實的基礎(chǔ)。
征占用林地從被動審核為主向主動審核為主轉(zhuǎn)變
依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門之間的職能劃分，林地管理實行土地管理部門統(tǒng)一管理和林業(yè)主管部門專業(yè)管理相結(jié)合?！渡址ā返谑藯l規(guī)定：“進行勘察、開采礦藏和各項建設(shè)工程……必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”《土地管理法》也明確規(guī)定，涉及林地的各項建設(shè)工程，必須征得同級林業(yè)主管部門的書面審核同意意見之后，再由土地管理部門呈報有權(quán)批準的人民政府審批。據(jù)此，林業(yè)主管部門對征占用林地審核申請的否決可以阻斷建設(shè)項目用地申請進入最終的建設(shè)用地審批程序。
但是，由于現(xiàn)行《森林法》的修訂早于《土地管理法》，而1998年修訂后的《土地管理法》及其實施條例新設(shè)立的建設(shè)項目用地預(yù)審制度，以及有關(guān)法律規(guī)定的地質(zhì)災(zāi)害評估、環(huán)境影響評價、水土保持方案的審批均在該項目工程的審批、核準或備案之前完成，上述規(guī)定和制度則在一定程度上導(dǎo)致了林業(yè)主管部門前置審核權(quán)形同虛設(shè)。以預(yù)審制度為例，就是在建設(shè)項目的審批、核準或備案階段，土地管理部門對項目的選址和用地規(guī)模進行審查，并向項目批準機關(guān)出具預(yù)審報告，為項目的立項審批發(fā)放第一張通行證。預(yù)審過程中不分地類，不征求相關(guān)地類如林地、草地等主管部門的意見，有的建設(shè)單位甚至把林地定性為非林地，越俎代庖地繞開了林業(yè)主管部門的審查就完成了項目的選址和初步設(shè)計等工作。無疑，在立項、選址、批復(fù)工程可行性研究報告和初步設(shè)計等環(huán)節(jié)已經(jīng)完成一直到項目審批、核準或備案之后，待建設(shè)單位再向林業(yè)主管部門提出征占用林地審核的申請時，由于介入林地審核的時間嚴重滯后，以至于林業(yè)主管部門根據(jù)生態(tài)保護的規(guī)律要求某個項目重新考慮最優(yōu)化的占地方案時，不僅造成人財物等大量投入的浪費，而且延誤了施工時機和竣工期限。有的建設(shè)單位甚至以工期限制為由，未批先占擅自改變林地用途。因此，在征占用林地審核的法律關(guān)口中，把審核的重心前移到建設(shè)項目的審批、核準或備案階段之前的環(huán)節(jié)，主動與有關(guān)部門建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，具有十分重要的意義。
可喜的是，近年來，內(nèi)蒙古、安徽等部分?。▍^(qū)、市）已經(jīng)在建設(shè)項目立項階段采取部門聯(lián)席會議等方式開展了使用林地的提前審查工作。實踐證明，林業(yè)部門的做法極大地提高了建設(shè)項目審核的效率和效果，既嚴格保護了生態(tài)區(qū)位重要的林地，又切實落實了《森林法》第八條“建設(shè)工程應(yīng)當不占或者少占林地”的法律規(guī)定，建設(shè)單位、立項部門和林業(yè)主管部門多方受益。
另一個不容忽視的問題是，現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門規(guī)章對建設(shè)工程征占用林地只在項目類型和審批程序、權(quán)限、期限等合法性方面作了嚴格規(guī)定，而如何使得林地審核的評價指標更加規(guī)范和精準等科學(xué)性方面的規(guī)定仍然是薄弱環(huán)節(jié)。不可避免地造成了征占用林地存在隨意性和盲目性的情況發(fā)生，該保護的重要生態(tài)功能區(qū)域未能得到保護，可利用的區(qū)域不能很好地被利用，林地審核既失之于軟，又失之于寬，給林地管理帶來嚴重挑戰(zhàn)。征占用林地專家評審制度正是應(yīng)對挑戰(zhàn)，對微觀層面的具體建設(shè)項目的選址和用地規(guī)模進行科學(xué)論證的關(guān)鍵措施。通過預(yù)先的科學(xué)評審，抑制一部分不合理的建設(shè)項目的上馬，調(diào)整一部分不合理的建設(shè)項目的選址，壓縮一部分不合理的建設(shè)項目的規(guī)模，有利于促進征占用林地審核的規(guī)范化和科學(xué)化，也有利于維護行政許可決定的穩(wěn)定性和安全性。
征占用林地補償從實物補償為主向林地生態(tài)價值補償為主轉(zhuǎn)變
長期以來，受耕地和林地在自然屬性和生產(chǎn)屬性方面的影響，“重耕地輕林地”的思想對于林地及其所賴于支撐的產(chǎn)業(yè)來說，重取輕給的情況較之耕地資源表現(xiàn)得更加明顯和突出。實際上，林地和耕地之間的一些差異尤其是社會屬性的不同決定了征占用林地補償應(yīng)該有與其自身特點相一致的制度安排。眾所周知，耕地的主要功能是滿足人們的生存需求。相比之下，從國家的政策導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展的需求來看，林地的生態(tài)功能是第一位的。如果說耕地的收益除繳納的稅費之外完全由耕地的使用者享用，那么，實現(xiàn)林地功能的“看不見摸不著”的生態(tài)效益則主要是全社區(qū)人民甚至是全民共享。一般而言，耕地對生態(tài)環(huán)境的影響基本上是通過它所承載的作物來實現(xiàn)的。耕地上種植小麥和水稻等作物由于其本身的特點決定了它們不可能對環(huán)境造成多大的影響。耕地往往是經(jīng)過長期開墾和整理過的土地，損毀之后經(jīng)過重新整理，一般也就能夠很快得以恢復(fù)。然而林地卻不是這樣，生態(tài)狀況的調(diào)節(jié)在很大程度上依賴于它們。由于林地遭到破壞導(dǎo)致區(qū)域性小環(huán)境甚至大環(huán)境惡化的例子屢見不鮮，所以催生了“退耕還林”等生態(tài)保護政策。長江和黃河河水含沙量增加便是因為其上游林地被破壞或者被開墾成耕地。由林地轉(zhuǎn)化成耕地，其周期可能還不到一年，然而由耕地恢復(fù)為林地，這個周期或許得以十年計。
調(diào)查顯示，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)、征占用同一地區(qū)、相近條件林地的林地補償費、林木補償費、安置補助費和森林植被恢復(fù)費等四項補償費用遠不足耕地補償費的50%。經(jīng)濟發(fā)達的廣東省只有耕地的30%，沿海的福建省更是只有24%，經(jīng)濟杠桿的導(dǎo)向在客觀上造成了建設(shè)項目選址向林地轉(zhuǎn)移。而地方政府通過項目建設(shè)使林地變?yōu)榉橇值?，再對非林地進行有償轉(zhuǎn)讓獲得高額的土地使用費，利益的驅(qū)動造成了林業(yè)主管部門保護林地的難度越來越大，在征占用林地的過程中林業(yè)部門的損失也越來越大。究其根源，在于林地的各項補償只體現(xiàn)了林地及其承載的附著物的實物量價值，而完全忽略了林地在經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益三個方面的統(tǒng)一性。
筆者認為，既然林地的首要功能不是為了取得經(jīng)濟效益，而是為了維持生態(tài)平衡、發(fā)揮生態(tài)效益和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，所以，征占用林地僅有實物補償已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，林地的價值被嚴重低估。林地的價格應(yīng)該正確反映其市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)損害成本。當前，完善相關(guān)的配套制度設(shè)計實現(xiàn)向林地生態(tài)價值補償為主的轉(zhuǎn)變，無疑是遏制不合理的林地流失的有力舉措之一。
發(fā)展是硬道理，保護林地就是為了保障發(fā)展，兩者并不矛盾。關(guān)鍵在于堅持科學(xué)發(fā)展觀，合理規(guī)劃利用有限的林地資源，開源節(jié)流并舉，穩(wěn)定和變革同步，只有這樣，林地才能保護好，建設(shè)用地也會有保障，才能走出一條節(jié)約集約、高效率高產(chǎn)出的符合我國國情的林地利用新路子，把“兩難”變成“雙?！保嬲龑崿F(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。（本文作者為國家林業(yè)局森林資源管理司司長）
